我国土地储备机构发展状况分析

1 数据统计基本情况概述 为了分析土地储备制度在我国发展的空间差异，本文援引2003年《中国城市统计年鉴》的划分标准，将我国的省级行政单元按地理位置分为东、中、西3个地区。同时，为了分析其在我国城市等级中的发展情况，根据《中国城市统计年鉴》中城市统计分组的划分标准及数据处理的需要将全部统计设市城市分为特大城市（包括原标准中的特大城市和超大城市）、大城市、中等城市和小城市4等。文章中涉及到的各类行政单元的数量统计依据的是《中华人民共和国行政区划简册》（2004），其中数据截止日期为2003年底，与本次分析所用的数据截止日期1致。

2 我国土地储备机构时间发展情况分析 表1 土地储备机构年度统计表／家累计成立机构数 1 9 17 49 183 529 1,110 1,600 由图1可以看出，曲线呈近似的S型曲线，在1999年之前，曲线走势平稳，在1999年曲线有了加速增长的态势，从2000年开始曲线突然拔高，在2001年和2002年曲线增势进1步明显，从2003年开始呈现趋缓的倾向。与此对应的是在图2中，各年度成立的机构数量曲线走势更加明显，从2000年开始急增，在2002年达到顶峰后，2003年出现了回落。 图1 机构成立数量年度累计图

Fig.1 Accumulated amount of the established organizations annually

图2 机构成立数量年度分布图

Fig.2 Annual amount of the established organizations$False$ 在图2中显示了土地储备机构新设立的数量在2003年出现了减缓趋势。 从统计数据分析来看，该年成立的机构主要集中在西部省份，东、中部大部分市县已经陆续建立了储备机构，因此当年增长速度出现了下降。由于全国大部分地区已经成立了土地储备机构，还没有建立土地储备机构的地方多为条件相对不成熟的地区，发展空间有限，发展速度也将进1步趋缓。通过数据拟和的方法，预测了2004年土地储备机构的发展趋势（图3和图4）。由图4可知，机构成立数量年度累计曲线的S型走势更加明显。据此，我们预测，我国的土地储备机构的发展即将走入1个新阶段：即平稳发展阶段。

图3 机构成立数量年度分布拟合曲线图

Fig.3 Curve fit to annual number of organizations established

图4 机构成立数量年度累计及预测图

Fig.4 Forecast for total number of organizations established

3 土地储备机构空间分布的地区差异

将图2所示的各年度土地储备机构成立数量分解到东部、中部和西部，得到图5。表2中给出的是各年度东中西部建立的土地储备机构的累计数。

图5 东、中、西部地区机构成立数量年度分布图

Fig.5 Regional distribution of annual number of organization established 表2 东中西部各年度建立机构的累计数%中部 0 3 6 8 49 163 394 534 688 78 出现这种明显的由东向西推进现象的主要原因是：①土地储备制度的出现与我国经济体制改革以及土地使用制度改革相紧密联系。随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深化，市场配置资源的基础性作用逐步确立，企业在竞争性领域的投资越来越占据主导地位[6] 。投资主体日益多元化，使得投资由原来的国家按计划进行转变为各投资主体根据自身发展需要独立决策，公平参与市场竞争，国家大包大揽的投融资体制不再适应改革的整体方向，原有的先立项，做计划，再依据计划取得用地的土地使用方式也在进行变革。在我国土地公有和市场体制改革的大前提下，出于公平和防止腐败的角度考虑，有众多需求者的经营性用地不应再实行划拨和协议方式供应，只能由作为城市国有土地所有权实际代表的城市政府为出让主体，由各投资主体通过竞争方式取得土地，以体现公平、公正、公开的市场化原则。因此，土地招标拍卖等公开竞争获得土地的方式逐步成为土地供应制度改革的方向。土地储备与土地市场的公开供应是相辅相成的1对共同体。土地储备制度使政府实际掌握土地，为土地市场的公开供应提供了土地来源；而土地市场的活跃与高度竞争，使储备土地可以获得市场竞争条件下的相对高价，为政府带来可观的收益，这无疑为地方政府推行土地储备制度提供了动力。在经济活跃、土地供求关系紧张而土地市场相对发育的东部地区，土地储备制度的出现成为1种必然的选择。因此，在起步阶段，土地储备机构的建立大多是在东部自发进行的。②国土资源部和国务院分别于1999年和2001年发文在全国推动土地储备制度的推广，在国家政策的推动下，由于与先行地区在地理上的邻近、以及土地市场的相对发育，东部地区率先大规模地推广了该制度，东部地区2000年成立机构84家，2001年成立192家，达到峰值。③在国家政策的推动下，土地储备制度逐步向我国内陆推进。对于土地供需矛盾相对缓和的中部地区，由于条件的相对落后及新制度扩散的时滞效应，土地储备机构大规模建立的时间稍迟，从2001年开始，当年成立机构114家，并于2002达到峰值，机构总数增加到了394家。④对于西部地区，土地储备制度启动的时间更晚。国家政策的推动对于东中西部都有1定作用，但是对于西部地区来说，除了1些中心城市外，大部分地区经济发展缓慢，土地需求不旺盛，土地市场也很不发育，即使拍卖土地也难得获得满意的收益，推动土地储备制度的内在动力似乎并不够。但是从2002年开始，西部地区也开始广泛成立土地储备机构，2003年成立的机构数跃增为216家，约占已有总数的1半。此种情况的发生， 我们认为应该从土地之外的其他方面寻找原因。从1998年开始，我国开展了新1轮的政府机构改革，大幅度精简机构和政府工作人员，国务院机构改革首先进行，1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开，2000年，市县乡机构改革全面启动，到2002年这次机构改革接近尾声。在人员编制方面，省级政府精简48.2％，市县乡各级党政群机关精简19.4％。不管东中西部，各地都有人员分流的压力，但是对于缺乏内在动力的中部，尤其是西部地区，有国家政策的明确支持，通过建立土地储备机构，至少可以完成其实现机构改革于人员分流的任务。很多西部的市县成立土地储备机构后并没有持续开展收购储备土地的业务，却有着人员编制上的足额配备就是1个证明。

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