试析城市土地储备融资与风险防范
摘要：土地储备作为我国土地管理中的重点问题，对土地价值的实现与土地利用率的提高都有着极为深刻的意义。在城市土地储备融资方面，由于融资渠道与融资主体较为单一，融资能力较低，土地融资过程往往面临着较高的风险。文章对土地储备这一概念做出阐释的同时，揭示了现阶段城市土地储备融资中的问题与风险，并探究了具体的优化措施。
关键词：土地储备；土地管理；土地融资；风险防范；防范措施 文献标识码：A
中图分类号：D922 文章编号：1009-2374（2016）13-0188-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2016.13.091
土地储备制度不仅是国家在土地利用方面重要的制度创新，更是近年来社会上重要的热点问题之一。在社会主义市场经济不断完善发展的大背景下，各大土地储备机构综合使用计划与市场两种手段实现了对土地的有效管理，在这一过程中，城市土地的效益也不断上升。客观来看，在市场经济大杠杆的推动下，土地储备制度不仅实现了对土地资源的优化配置，也在一定程度上提高了土地的利用率与经济价值。但是任何事物都不可避免地存在着两面性，城市土地储备中还存在着很多的问题迫切需要得到解决。
1 土地储备制度概述
城市土地储备制度简单来说，就是以市场经济为基础，以土地储备机构为主导，综合利用征用、置换、专制、收回等方式将原本分散的土地集中起来。土地储备机构再根据相应的城市规划或其他方案要求，有计划有组织地在市场中投入土地。当然，在这一过程中，土地储备机构将会负责居民安置、房屋拆迁、土地平整等一系列问题。但是近年来，在土地储备制度的贯彻落实过程中，因为受到资金因素的限制，实际的土地储备业务也受到了较大的阻碍。为了进一步实现土地储备制度在提升土地价值，提高土地利用率，实现土地合理配置的重要作用，就需要认真审视资金短缺问题，拓宽融资渠道，防范融资风险。
2 城市土地储备融资中存在的问题
2.1 融资能力较差
一般来说，土地储备机构手中所持有的很大一部分比例土地都将用于城市基础建设，作为国家重要的公益性项目，项目所产生的社会效益将会远远大过其经济效益，获得收益较少。因此，土地储备融资一般在政府融资平台上进行。虽然很多银行与政府签订了相关的协定，银行贷款作为土地储备融资的主要渠道。但是一般来说，很多的项目其建设周期较长、投放资金较多，加上为了保护土地融资机构的资金来源和政府融资的信誉度而按时还款，土地储备资金的周转与利用水平往往不尽如人意，这极大地限制了其融资能力，而现在融资能力较差也成为现阶段土地储备融资中的突出问题。
2.2 融资主体单一
融资主体单一造成的直接后果便是土地储备机构的资金来源较少，融资压力巨大。城市土地储备一方面要承担大量的基础设施建设，城市改造与扩建项目资金筹集工作；另一方面也受着相关制度的约束，在现行的《土地储备管理办法》中明确指出土地储备机构没有贷款担保的权限，财政资金也不得用于土地储备融资担保。在城市建设速度不断加快的今天，仅仅依靠政府融资平台来获取资金，融资主体极为单一，这大大加重了土地储备融资的压力。
2.3 融资渠道单一
银行贷款与财政拨款是现阶段城市土地储备中最为主要的资金来源，其中财政拨款只占土地储备融资结构中的极小部分，主要用于土地储备机构项目的启动。但是因为财政拨款受当地经济发展情况，政府收支情况等因素影响，财政拨款很难满足土地储备机构的正常运行资金所需。另外，银行贷款作为土地收购储备资金的重要支撑，是当前土地储备机构主要的融资渠道。在实际操作时，因为土地为政府所有，商业银行借出的大量资金一般不会出现坏账或呆账的情况。很多银行看准这一“商机”，纷纷违反规定向土地储备机构低息发放贷款，虽然这在一定程度上缓解了土地储备机构资金短缺的问题，但从长远来看，银行方面向土地储备机构大量投放贷款会使得土地储备机构无节制地进行贷款。加上在单一融资渠道的大前提下，因为缺少有效的资产组合，融资的风险也被大大加大。银行方面，因为受到国家经济政策的影响巨大，一旦国家对经济政策做出大的调整，那么贷款银行便置身于极大的风险之中。因此，融资渠道单一带来的负面影响不仅限于城市土地储备机构方面，它对整个银行金融安全也会带来一定的影响，而风险的双重性也阻碍了城市土地储备业务的进一步发展。
3 融资风险的表现
3.1 土地储备机构的融资规模较大
很多地方政府为了推动城市的建设，获得更多的土地财政资金，不得不向银行抵押大量的土地并以较高的利息向银行借款。但是地方政府的财政能力受到当地经济发展情况、当年财政收支情况等多方面因素所影响，如果盲目贷款，而不考虑地方政府的实际财政能力、偿还能力，那么财政就极有可能出现赤字，资金风险大大增加。
3.2 抵押手续不规范或不符合相关法律要求
因为土地融资的借贷关系建立在土地为政府所有的基础上并以地方财政为担保，出现呆账、坏账的几率极低。这就使得很多商业银行置《担保法》于不顾，抵押手续极不规范，或者直接以与政府和土地储备机构协商签订的协议作为贷款依据。客观来看，这种不符合我国《担保法》的担保文书并不具有法律效力，一旦遭遇融资风险，带来的影响也将极为恶劣。
3.3 投资与收益并不成比例，财政亏损严重
《土地储备管理办法》中对储备贷款的使用虽然进行了明确的限定，只能用于土地的征收、收购和收回或土地开发前期费用的支出，但是仍然有一些地方政府将这一部分资金挪用于城市公益设施配套建设，投入与支出完全不成正比，政府和土地储备机构也因此陷入投资大收入小的困境，债务包袱十分沉重。
4 防范城市土地融资风险的具体措施
如今，我国土地储备事业已经进入利润瓶颈阶段，为了推动我国土地储备事业的科学可持续发展，就需要积极解决现阶段我国城市土地融资中出现的融资渠道较少、主体较为单一、融资能力较弱等一系列问题，下面将从三个方面对防范我国城市土地风险进行探究：
4.1 拓宽融资渠道
银行贷款是我国城市土地融资中的主要渠道，但是银行贷款不可避免地存在着贷款利率较高且还款期限较短等弊端，这就使得土地储备资金的利用与周转受到较大的影响。加上融资渠道的单一性也使得融资风险很难得到分解，因此需要进一步完善土地储备融资体系，拓宽融资渠道。
首先，可以实行土地债券，以债券的形式筹集大量的闲散资金。因为土地债券属于地方公债的范畴，能够实现资源有效整合的同时，促进当地经济的发展。因此可以以发放公债的形式来缓解地方政府所面临的财政压力，同时这也是对只有中央政府才能发放国债进行基础设施建设的有力补充。在发行土地债券时，地方政府要以国债为标准，参照国债的利率、年限或贷款协议，提高土地债券运行的稳定性，吸收社会闲置资金。
其次，争取国家开发银行的贷款。国家开发银行的贷款具有借出时间长、借款利率低等突出优势。土地储备本身就属于社会公益性的行为，具备向国家开发银行贷款的资格。土地储备机构需要创造条件，完善相关手续，获取国家开发银行的贷款。
再次，实施保险基金投资。近年来，我国的保险行业已经形成了较为完善的体系，具有保障投资效益的能力。土地储备投资金额巨大，由政府担保，可靠性较强且具有一定的投资收益，因此，土地储备机构可以购买一定的保险基金投资，并从中获取一定的收益。
最后，加强土地储备机构的自身财力积累。城市储备机构的主要收入来源在于土地储备项目所产生的一定增值收益，而为了加强土地储备机构的财力积累，就需要土地储备机构不断优化土地储备项目，提高经济收益，壮大机构自身经济实力。除此以外，也可以向外国学习先进经验，发行股票，与土地使用者共同开发土地拓宽融资渠道。
4.2 有效抵押减少贷款风险
当前土地融资风险问题的产生很大一部分原因在于银行无节制地提供贷款，在土地储备项目发展的重要时期，需要对这一问题进行解决。作为借款的主体，银行方面需要严格遵循相关法律规定，规范借款程序，认真审核每一笔贷款下的抵押储备土地。抵押储备地的评估应该做到公平公正，坚持略低于同地段地价的原则，评估结果及时向社会进行公开，接受舆论的监督。
4.3 合理使用贷款
土地储备机构要对贷款进行专款专用，将资金用于土地收购、储备、整理与出让的前期开发。贷款与日常经费分开管理，任何人、任何项目都没有理由挪用储备项目资金。严格规范储备资金流入与流出管理程序，定期审查，并对贷款的收支情况进行跟踪调查。
5 结语
随着城市化进程的不断加快，土地储备问题也受到了越来越多人的关注。而我国的土地储备制度在推动我国的城市规划与发展，优化土地资源配置，提高土地效益与利用率方面起着极为重要的作用。在新的时期，需要积极探究我国土地储备中存在的问题，并提出相应的解决措施，拓宽融资渠道，防范融资风险，实现我国国土资源的有效管理。
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