推行市政债背景下政府融资平台风险防范研究

摘 要：近年来政府融资平台债务规模逐年递增，平台风险凸显，如何通过地方政府自主发债的模式化解融资平台公司风险是亟需解决的问题。国务院、财政部先后发文提出深化国家预算管理制度改革、推行地方政府自主发债，说明现在是解决地方政府融资平台债务的关键时期，借鉴西方国家地方政府发债的经验，对我国地方政府自主发债、化解融资平台风险具有一定的现实意义。

关键词： 政府融资平台;市政债券;风险管理

一、我国政府融资平台债务基本情况――以天津为例

目前我国地方政府开展基建及公用事业建设的融资渠道主要有三种：一是依托财政部的中央代理发行债券;二是地方政府自主发债;三是地方政府成立融资平台公司，依托平台公司发行债券和银行贷款。2008年以来，地方政府融资平台公司数量及其债务呈井喷式增长，随着对平台公司和地方负债管控的加强，平台公司债务增速虽有所下滑，但债务总量仍处于较高水平。

（一）平台公司直接融资情况

（二）平台公司银行贷款

二、现阶段政府融资平台债务的风险点

政府融资平台在助推地方经济发展、推动公用事业项目建设方面发挥了积极作用，但地方政府融资平台的快速发展、平台债务的大幅扩张，不同等级、不同规模的平台公司不断出现，对地方财政收支的调控和管理造成巨大的压力，尽管近年来对平台公司的监管逐渐增强收紧，但平台公司债务仍然缓慢增长，借新还旧、账期延长导致未来还本付息压力巨大，表外业务、银信合作导致对资金流向和风险传导的监管越来越难。

首先，平台公司透明度低。融资平台公司是政府出资设立的企业，是独立的经济法人，其人员管理、经营管理、投融资运作受政府和企业管理需要双重影响，且其关联企业关系复杂，资金往来难以监管，运营的不透明性易滋生腐败和犯罪，进一步导致平台公司与银行间资金往来的潜在信用风险，而所有债务最终还要由地方政府和中央政府兜底，若产生风险，将对地方经济发展、甚至国家的经济发展产生负面影响。

其次，平台公司债务基数大，未来偿债压力大。政府信用风险已经延伸至一个相当危险的水平，且地方经济的发展需求会进一步放大平台负债。从当前的相关数据看，平台债务已远超地方财政的承受能力。

最后，财政调控管理难，易产生失衡风险。通过将有限的地方财力撬动更多的金融资本，将金融资本投入地方经济发展，导致财政资金和金融资产的扩张失衡，增加了财政调控的难度;此外，政府对平台公司的补贴、税收减免、贴息、项目优先权等优惠政策，易引发成本转嫁导致更多的财政负担[1]。

通过上面的分析可以看到，平台公司投资状况不透明、责任主体不清晰、资金使用的缺位管理等风险隐患易导致政府融资平台债务危机。因此，应尽快推动出台新型的政府融资模式，引入民间资本，合理高效置换平台公司债务，规范化、透明化管理，设计可持续的融资模式，推动地方经济发展。

三、发行市政债的国际经验

市政债也叫地方政府债券，是以有财政收入的地方政府为发债主体，承担还本付息责任，进行筹集资金并出具债务凭证，筹集的资金主要用于地方基础设施建设及公用事业项目;与国债相近，市政债是以地方政府的税收、辅以准经营项目和经营性项目的收益作为还本付息的来源，一般认为市政债的信用等级较高;在国外，投资者购买市政债获得的利息收入，一般都免缴所得税，对投资者有较强的吸引力。 市政债对地方经济发展有着至关重要的作用，由当前的地方政府融资平台债务对地方经济发展产生的作用可见一斑，一是弥补地方财政资金紧缺，为地方经济发展提供资金支持;二是为市政基础设施建设及公用事业项目筹措资金，或增大相关项目的投资规模，确保地方涉及民生的重点扶持项目快速完成并投入运营;三是辅助地方政府适当调控经济发展节奏，在有关经济部门或市政项目之间合理配置优质资源，统筹规划、协调发展。

（一）美国市政债

美国市政债是起源最早的地方政府债券，有近两百年的历史，美国市政债是美国金融体系中非常重要的组成部分，运作方式和监管模式相对规范。美国市政债是以政府的信用作为担保，由州政府及其授权机构和特别行政区所发行的证券，主要用于长期资本项目投资，弥补地方财政预算赤字[2]。美国市政债最突出的特点就是购买人可以享受联邦政府或者地方政府的减免税费优惠政策。由于联邦政府和地方政府的高信用等级，因此美国市政债信用等级较高、利率相对较低、流动性强、易变现。

根据债券期限，发行期限在一年以内的为短期市政债，主要用于弥补地方政府因为收支不同步而产生的赤字，发行期限超过一年的为长期市政债。根据还本付息的来源不同，美国市政债也可分为一般责任债券和收益债券两类。一般责任债券以政府的全部责任和信用为担保，以地方税收为偿债基础;收益债券专门对应某一基础设施建设或公用事业项目，专为该项目筹集资金，并以该项目的收益和附加税偿还债务本息，收益债券的风险相对较高，但利率水平也更高。

为了确保市政债的高信用并降低其投资风险，美国政府制定了相关法律法规，对市政债的发行权和发行规模进行了严格的限制。在举债规模方面，地方政府必须确保年度税收和项目收益能够覆盖债务本息，发债行为要与税收水平相匹配。1975年纽约市政票据违约后，美国国会为了完善对市政债的监管，根据《1975年证券补充法》组建了市政债券规则制定委员会，委员会由5个证券公司代表、5个银行代表、5个公众代表组成，负责提出监管方案，全面监管市政债券市场，落实信息披露制度，防止操纵市场、内幕交易等行为[3]。此外，美国政府还广泛发动社会各界的监督力量，对市政债进行有效监督，防范市政债的信用风险。

（二）日本地方公债

日本地方政府债券也称做公社债，是对所有发行者发行的各类债券的总称，包括由国家政府、地方政府、地方公共团体发行的公共债券和由民间的公司（株式会社）发行的公司债券[4]。日本市政债在日本经济萧条时期，对弥补日本政府财政缺口、刺激经济复苏、扩大公用事业建设规模等方面发挥了积极作用。

日本市政债包括地方公共债券和地方公营企业债券两种类型。地方公共债券的发行主体为地方政府，主要用于地方基础设施建设及公用事业项目，对地方经济发展极为重要，是日本市政债的主要部分。地方公营企业债券是由地方政府提供信用担保，由地方政府组建的公营企业（类似我国的政府融资平台公司）发行的债券，主要投向特定的市政及交通运输项目，是地方经济发展的有益补充。

日本中央政府对地方市政债的发行、投向、使用都实行严格的管理。对地方市政债的发行实行统筹管理，严格限定发行总额、用途、发行方式，各地区需要将本地的项目投融资规划报中央政府审批，日本中央政府会根据各地的经济发展状况、近年的资金使用效率、税收收入支出情况，并结合全国经济发展规划的需要，统筹编制全国市政债发债计划，实行计划管理;每个债项的资金用途、利率水平、发债规模、发行方式、偿债方式等都要经过中央政府审批，严格限制财政赤字的地方政府和赤字公营企业发债。此外，日本对市政债的监管也是非常严格的，通过建立完善的风险预警机制对市政债进行全面的监督管理和实时监控，并规范财政预算制度，对于不按时偿还债务本息、资金使用不当、隐瞒相关事实发债的进行严肃处理。

四、国外市政债对我国政府融资平台债务风险防范的启示

目前来看，通过赋予地方政府自主发债权，发行市政债是解决政府融资平台债务风险的重要途径，市政债作为缓解地方政府资金缺口的融资工具，受到世界绝大多数国家和地区的认可。通过政府直接发行市政债，逐步置换、降低政府融资平台债务，将隐性债务转为显性债务，进行阳光化管理，让大部分平台公司逐步退出历史舞台，只保留少数大型的综合城投型平台公司承担重要的城市基础设施建设和公用事业项目，是未来地方经济发展的主要路径。

（一）完善地方政府债券法律体系

逐步深化我国的公共财政体制改革，规范中央和地方政府间财政关系，制定完善的法律框架和专门法规，对地方政府债券的发行、交易、偿还、监管等进行严格的规定。从美日发行市政债的经验来看，完善的法律制度是地方债券发行和流通最基本的依据，是地方政府债得以顺利发行的基石，也是投资者基本权益的有力保障[5]。

（二）严格审批地方政府债券

在实施地方政府自主行债券之初，应采用严格的审批制度，适当调高地方政府自主发债的准入门槛，如对地方经济发展情况、税收水平、基建项目的质量及规划是否合理等内容进行评定审核，从发行人资格、债券的期限和利率、交易方式、投资主体的设定、债券信用评级等方面进行全面的管控。

（三）制定合理的税收待遇

从国际经验来看，地方政府市政债用于市政基建和公用事业项目的债券，利息收入予以优惠或减免， 从而吸引投资者，鼓励社会资本投资市政债。

（四）加强地方政府债券的监督管理

从发达国家经验来看，提高主体信息和债务信息的透明度、建立评级制度和征信体系，适时公开资金使用情况、项目建设情况、财政收支情况等信息，可以有效防范债券信用风险[6];同时应加强中央政府对地方发债行为的监管力度，建立完整的地方发债行为监测预警体系，设计完善的发行规模控制、风险预警和危机化解方式，对地方政府的发债行为进行全面监管，必要时可取消或限制某些地方政府的发债资格。

五、政策建议

（上接第58页）

（一）加强融资平台风险管理

在实现地方政府自主发债步入正轨之前，应继续加强对政府融资平台公司运行情况及融资情况的监测分析，定期监控平台负债规模、资金使用及归还情况。加强对平台公司资金运用、项目进展和融资缺口情况的监管，既要保证必要的在建续建项目顺利开展，又要防范突发性平台公司债务风险。

（二）尽快推动发行市政债，调整地方政府债务结构 目前地方政府的主要负债为融资平台公司债务，大量用于长周期的基建项目，其中银行贷款和信托类债务占比过高，而这类债务融资成本较高，尤其是信托类债务的融资成本一般高达9～12%。因此，应调整政府负债结构，推动发行市政债，融资平台公司可发行企业债、短融券、中票等债券，充分利用直接融资渠道，推进阳光化融资，降低融资成本。

（三）防范政府道德风险

在制定地方政府自主发债的相关法律法规中，应充分考虑资源配置效率和经济合理性，防范政府道德风险。改善地方政府官员政绩考核机制，将地方政府债务的发放和偿还纳入官员政绩考核管理，完善上届政府举债、下一届政府偿还的追责机制，预防地方政府将债务转嫁中央财政的风险。■