北美图书馆协会参与“网络中立”论争研究

图书馆中立性不等于中间性或妥协性，而是指不受政治或思想形态的干扰，站在中立的立场，积极捍卫或救济用户的正当合法权益，其实质是把图书或其他文献信息资源的价值判断权交于用户，由用户自我选择和管理文献信息资源的获取及利用过程。图书馆中立性的表现形式包括平等对待用户并保护其隐私、公平对待馆藏资源以及反对苛刻审查制度3个方面。图书馆中立是一种相对的公正形式，其价值会随着社会环境的变化而变化。服务价值的认知转向是在智识自由的反思与创新实践中发生的，最具代表性的事件是《图书馆服务法案》（Library Service Act，简称LSA）的颁布实施。其后，关于中立论辩的文件、法案和相关实践活动不断涌现，论争的焦点集中于智识自由和社会责任的关系之上。

从国内外学者的研究主题来看，图书馆视域下的智识自由或社会责任研究成果较多，但大多忽视了这样一个现实问题：内外环境在变，智识自由和社会责任的论争却仍然停留在文献服务层面上，深度信息化的数字时代已经到来，如何嵌入这样一个语境，是值得探讨的问题。与图书馆中立具有密切关联性的焦点是网络中立政策的论争，目前的研究也大多各自为阵。网络中立研究是一个热点，主要集中于法学、传播学以及通信领域，鲜有研究者将之与图书馆相联系。而实际上，在国外（尤其是北美地区），图书馆协会是参与、推动和支持网络中立的重要力量，是不可分割的利益共同体。本文将以此为切入点，论述和评析北美图书馆协会参与网络中立的论争。

2北美地区网络中立政策及图书馆协会的参与

2.1网络中立的政策要义

自20世纪70年代古腾堡计划（Project Gutenberg，简称PG）开展以来，欧美各大高校图书馆便开始在数字图书馆建设中投入大量的人力、财力和物力。20世纪90年代中期兴起的数字典藏计划将原本实体资源转化为数字内容档案。进入21世纪，图书馆更加积极发展各种类型的数字内容服务，如电子文献、数字学习、在线影音等，这些服务均与商业导向的内容服务供应（CP）产业的发展路径不同。如果网络中立原则失守，互联网服务提供商（ISP）开始在其实体网络圆上设限分流，势必会压缩上述高校与图书馆的传输空间，也将减少民众获取网络信息与服务的机会。再者，近年来，科研基础设施建设与合作模式发展迅速，加上云计算技术日趋成熟，已促成E-science、产学研和数据护理（DC）等新兴业态发展，这些都必须依赖于高速畅通的网络作为基础，ISPs从业者以商业竞争与自由市场供需来谈网络管理，有其盲点，也不利于社会公众获得信息福利。

网络中立原则旨在保障网络用户有权通过网络获取、提供内容和使用服务，互联网服务提供商不应采取任何歧视性措施，如降低网速、设置障碍或恶意提高费率。作为信息技术发展的结果，现在的互联网服务提供商已经有能力在网络高速公路上实施区别对待策略，并对提供的服务和内容设置限制性方案。可以说，互联网服务提供商承担着类似于开放网络的守门人的角色，决定着何时以何种价格向用户提供网络服务和内容。因此，网络中立论争的焦点为现在是否具备指定法律规章保护开放网络的成熟条件或时机。相比之下，专用网络的运营商不应被纳入到该规则之下。对于图书馆来说，确保网络的免费和开放是至关重要的价值标准，保障用户能够通过网络及时、有效地获取、生产和分发内容是其重要使命之一。维护网络的免费和开放是图书馆实现创新性服务和为用户提供有效获取信息的目标，特别体现在研究、教学和学习3个方面。

网络中立的目标是确保公民拥有一个公共平台以促进相互交流和沟通，因此，制定规则以引导和规范互联网服务提供商的网络服务行为是有现实意义的。因为，保持网络中立是图书馆服务的核心价值，是图书馆、高等教育机构以及个人交流、分享和互动的基础保障。网络中立是免费信息流通畅的前提条件，网络中立政策及规范文件的编纂将促进和鼓励网络环境下更深层次的创新。

2.2北美图书馆协会参与网络中立论争进程

2.2.1加拿大图书馆协会的参与进程

网络中立是一个图书馆问题吗？加拿大图书馆协会（Canadian Library Association，简称CLA）在《关于知识自由的立场声明》中明确提出，图书馆有责任保证和促进知识表达和智力活动，网络中立能够确保ISPs不会决定网络用户阅读、观看、获取以及在线交流等活动的内容。在网络服务产业链中，用户是终端，电信公司是守门人，具有刻意縮减或封锁某些内容信息的默认权，在线内容的传输必须经由电信公司及相关运营商的既定通道，内容的传输速度、甚至于内容本身都有可能受到限制，而用户并不能有效调节这种权利的配置结果。

网络中立是公平获取信息和表达自由的一个重要保障条件，加拿大已经为之做出努力，将网络中立原则写进电信条例中，但即使如此，仍不能保证保护消费者免受互联网服务提供商不必要的交通管理。加拿大的图书馆员以及图书馆协会已经开始倡导，将网络中立列为保护知识自由的目标之一，相应的努力工作也已付诸于实践（见表1）。

　商业化的网络服务一旦缺失网络中立性，可能会对图书馆作为网络内容提供者和创造者的角色产生负面影响。诚然，在缺失网络中立的制度环境下，图书馆信条（如智识自由、信息获取自由、文化多样性、个人隐私）可能会受到消极影响。智识自由是图书馆责任和宗旨之一。大部分图书馆协会，从国际图联（IFLA）到美国图书馆协会（ALA）和加拿大圖书馆协会（CLA），都将智识自由视为核心理念。互联网已经成为信息搜寻（检索）、接收、共享和表达的重要途径，缺失网络中立政策与制度导引，图书馆在促进用户在线交流与沟通上会比较困难。如果公共网络的供给不能与用户需求相匹配，以数据库、电子期刊等形式作为内容向用户提供服务将会遇到潜在的障碍，如图书馆用户可能会遭遇低速网络，或只能访问Elsevier、Thomson Reuters、Google等商业公司获取资源。

2.2.2美国图书馆协会的参与进程

2005年，在认识到互联网的开放式架构面临着日益增长的威胁之后，美国联邦通信委员会（FCC）发布了《互联网政策声明》，提出开放网络的4项原则：网络面向任何合法内容、任何合法应用、任何合法设备以及任何提供商，但是当年FCC并没有将该声明列入实践日程。直至2009年，FCC主席尤利乌斯（Julius Genachowski）发表管理规则建议公告（NPRM），尝试编撰开放网络的4项原则并将传统的两项原则（非歧视性和透明度）列为网络中立的关键要义。

FCC的《ReportOrder》对互联网宽带接入服务（BBIAS）进行重新定义，并对大众市场零售服务提出具体适用性规则和要求。在涉及图书馆方面，《ReportOrder》单独做出解释，旨在说明面向大众的宽带接入服务是建立在标准化管理规则基础之上的，而这一规则有利于保护终端用户（如学校和图书馆）的权益。这一定义确保宽带接入提供商在向图书馆和学校提供网络服务时必须遵守该项管理规则，因此，图书馆可以依赖于BBIAS对运营商服务用户过程进行合理而有效的约束或引导，通过网络获取图书馆资源的用户也必须遵守这一规定。同时，该定义对图书馆和高校的专用网络设置了条款，也就是说图书馆和高等教育机构仍可以自由地管理自己的专用网络而不受FCC的监管。

2010年12月14日，ALA、研究图书馆协会（ARL）和美国高等教育信息化协会（EDUCAUS）向FCC提交倡议信，强调在网络中立原则中应当保障公众获取图书馆和高等教育服务的公平性。3家机构共同关注的紧迫性问题主要包括以下几个方面：①宽带接入服务的用户对象不应限定为具有居住性质的消费者，而应当将图书馆及高等教育机构也纳入网络中立的原则之下。②网络中立的合法流量限制过于局限，允许宽带接入服务运营商根据自己的策略来处理网络问题既不合情也不合法。③应当全面废止付费优先政策，因为图书馆等非营利性机构可能因此而处于不利地位。④网络中立在无线服务方面也应当具有合理的适用性，并与有线服务保持同等的政策与法律地位。⑤宽带接入服务不应当设定为终端用户，因为部分团体可能会因为这一定义而钻了网络中立原则的漏洞。

ALA、ARL和EDUCAUS等图书馆及高等教育机构在支持网络中立运动中持有鲜明的立场。它们支持网络中立的理由可以归纳为两个层次：在实质性需求方面，图书馆与高等教育机构对高速网络的实质需求并不亚于商业导向的内容服务供应产业，坚守网络中立才可保障非营利性的科研与文化事业发展；而在专业意识方面，上述组织都追求信息与智识自由，担心ISPs过度扩展权力将对信息获取造成负面影响。ALA及有关组织参与网络中立的每一次进展都具有代表性意义，发挥着内在的促进和推动作用，大事记如下页表2所示。

3北美图书馆协会参与网络中立的论争焦点

网络中立是一个复杂问题，也是一个由互联网络利益主体共同参与的博弈过程，涉及到法律、技术、经济和社会等诸多方面的影响及后果，既要面向市场提出切实可行的解决方案，也要建立在非歧视性立法和政策制定的基础之上。北美图书馆协会参与网络中立的论争是愿景与现实之间的两极化论争过程，在此过程中，论争的核心内容主要聚焦于以下方面。

3.1权责归属中的显性歧视

从责任和义务来看，非歧视性原则必须适用于所有的组织和个人，而且网络政策也必须保证网络的互通和互联，当然，从市场主体的角度看，合理的定价和增值费用也无可厚非，但是这种定价机制应当建立在利益主体直接参与的听证过程之上。实际上，在相关条款的表述中不难发现，终端用户（如图书馆、高校）在获取宽带接入服务方面仍然处于被动局面，涉及到图书馆服务效率和质量的网络规范和制度并非由图书馆界的专业人士制定。从政策管理的角度看，这是一个由互联网服务供应商主导的政策生态体系，图书馆协会的论争有助于形成网络中立政策主体的多极化格局。

3.2信息传播中的隐性保护

从政策声明和建议公告来看，网络中立政策的基本点也倡议并要求ISPs及其员工对非法内容的传播起到守门人的作用，但是互联网上的这种公共通告权可能存在被滥用或寻租的风险，以至于隐私保护成为空谈。CLA和ALA都坚持一项基本的原则：网络中立的政策制定和立法不能以行业惯例和风险防范为由，忽视终端用户信息传播隐私保护问题。实际上，在论争的进程中，无论是CRTC还是FCC，也提出了一些改进措施，除了部分歧视性和非透明行为之外，有一些专项条款也是值得肯定的，如引入深度包检测（DPI）技术来对抗网络病毒以增强网络安全。

3.3政策制定者的过度干预

从北美图书馆协会参与网络中立论争的进程来看，加拿大的CRTC在行动上已经表现出尽可能少地干预互联网服务的态度；而美国的FCC并没有如此大度，而RFCc认为电信公司和有线网络公司没有义务听从于网络共享和开放要求，相反，FCC坚持认为，在竞争环境下，制定严格和严谨的网络管理政策是必要的，这与FCC在2009年发布的公告中表述的自由开放原则存在理论与实践对接上的偏离。北美地区图书馆协会参与网络中立的论争正是对这种背离的积极回应，面对CRTC和FCC每一次的政策公示，图书馆协会都会重申支持网络中立原则的立场，并就有关条款提交评议书

　3.4网络使用中的权益分配

宽带互联网是一个重要的公共设施，是信息、教育和通信的主要渠道，不应被苛刻地限制和歧视。开放的中立性网络能够推动在线创新，所有的网络参与者和使用者都应当享有平等的权益。论争进程表明，由于网络接入服务限制性条款的存在，作为公共机构的图书馆无法合理地搭上便车，处于被边缘化的局面。在北美地区，基础设施的开发与运营實际上处于一种半垄断的局面。北美图书馆协会认为，公共服务部门本应从网络中立政策中受益，这是对用户的一种权益保障，但FCC等组织并没有重视和合理设置相关条款。

3.5具体原则的模糊定义

在论争过程中，网络中立政策的某些具体条款并没有给出清晰的界定原则和解释。北美图书馆协会针对FCC等发布的公告、声明、倡议信等文本的模糊性原则提出了期望。有关模糊性定义和界定原则的论争点主要包括4个方面：一是消费者的定义不明确，网络中立政策没有给出合理解释。二是图书馆协会认为网络中立政策理应保障无线网络用户的获取服务，但是政策文本仍赋予ISPs过多的网络掌控权。三是非歧视性表述不够明晰以至于这项具体原则的适用性被弱化。四是网络中立政策规范没有将电话（含手机）等通信服务纳入整体性框架。因此，北美图书馆协会认为这些原则的适用外界、例外事项以及主体归属都应该在网络中立政策中得到充分体现。

从上述分析可知，网络中立的论争具有长期性和曲折性等特点，不可能一蹴而就，这是一个涉及多方主体利益的持续演进的博弈过程。第一，目前的互联网服务不是中立的，这种非中立性已经存在相当长的一段时间，回到纯粹的中立性网络环境是非常困难的。北美地区图书馆协会参与网络中立的论争代表了图书馆界的时代强音，将为图书馆用户的网络服务与管理提供更多的政策保障权益。第二，并非所有的管制都是不好的，关于数据来源或数据使用目的的政策内容是不存在歧视性约束的，从某种程度上讲，网络管理政策保护着终端用户的合理与合法权益，但是这种保护不能冠以黑箱操作之目的，尤其是在涉及到公共网络服务时，不应将图书馆等公益性机构的用户权益表达置于网络中立政策之外。第三，在网络环境下，图书馆应致力于促进智识自由和信息获取均等化，保持和支持文化的多样性表达，为文化繁荣和交流创造网络服务条件。同时，图书馆有责任保护好用户的隐私信息，不应将其泄露给任何第三方机构（涉及公共和国家安全的例外）。

4图书馆参与网络中立的价值及意义

从存在价值的角度分析，图书馆最重要的使命之一便是为社区成员提供文献信息资源并为用户及时有效地获取相应的服务提供技术性保障，如建立无障碍通道和途径。由上述分析可知，ALA、ARL和EDUCAUS等组织都是网络中立的积极倡导者和拥护者，积极倡导和呼吁在网络环境下保持中立性的服务价值观，在参与网络中立论争的过程中发挥了不可替代的促进作用。图书馆参与网络中立是必要而紧迫的，因为网络服务的价值导向可能会影响不同来源和形式的信息的公平获取，特别是在遭遇某些ISPs的不合理审查时，图书馆的网络信息和内容服务效率将会受到负面影响。因此，网络中立是图书馆理应关注的问题。

从价值关联的角度看，图书馆参与网络中立的必要性至少体现在两个方面：第一，在网络环境下，图书馆的网络信息服务与智识自由和社会责任是不可分割的共同体。作为一种民主化平台，网络服务给予每位公民自由发声的机会，但是，网络服务一旦失去其中立价值，就可能导致这些来自公众的声音逐渐弱化。促进公众合理、公平地表达心声和开展文化交流活动是ALA《图书馆权利法案》的重要信条，而偏离中立性导向的网络政策会对信息和思想自由交换造成潜在的限制。第二，网络中立之所以应成为图书馆所关注的问题，是因为它将影响图书馆为用户提供高质量服务的能力。除了前面所讲的促进信息表达与交流外，图书馆有责任采集信息和知识并使其向社区公众开放，而且图书馆馆藏包括更多的数字对象，这些数字对象由大型文件（如高分辨率图像或视频文件）构成，然而并非所有的图书馆都有必要为高质量服务支付更高的费用，很可能也没有足够的资金支付额外费用。

从功能属性的角度看，网络中立对图书馆使命的重要意义体现在3个方面：第一，免费和开放网络是图书馆促进智识自由和民主进程的重要途径。作为图书馆实现宗旨和使命的有效平台，互联网在内容服务、信息交流和保障公众知情权方面发挥着关键作用。图书馆一直以来都在促进智识自由和民主进程中承担着相应的职责，开放网络正是实现这一价值目标的重要平台。第二，图书馆依靠开放网络内容为用户提供服务。图书馆的初级目标是收集、管理和提供有效的信息与资源长期保存措施，藉以支持师生教学、公众文化消费，网络一旦失去透明度和非歧视性原则，图书馆及其用户可能都无法获取到多样化的内容和服务。第三，除了作为网络资源的消费者角色之外，图书馆还是向普通公众提供内容、服务和应用的提供者。图书馆创造和保存数字馆藏，如建立专业化的机构知识库，为用户的开放获取（OA）提供基础架构和设施支持；此外，图书馆也在开发移动应用程序（APPs），或者提供电子资源（如电子书），而这些活动或服务都需要建立在快速、安全且畅通自由的网络之上。

5结论

中立性原则主张了解用户需求，同时确保他们总是有机会获得选择方案，用户获取信息和知识的权利也得到支持。关系图书馆发展导向的关键点体现在服务态度上：当图书馆搁置中立性原则时，即使是一个很短的时间，图书馆也应该思考这样做的目的是什么以及会带来什么样的后果。在网络环境下，更需倡导和维护中立价值。图书馆一旦放弃中立性原则，职业危机可能会进一步加重。图书馆事业决策过程中遭遇政治、宗教或者财政干预司空见惯，在网络空间治理和安全保障的国际环境下，图书馆仍然需要跟随政府计划的脚步，以保持获得财政支持的连贯性，同时也应当确保这种密切的联系能够使得网络用户受益。

失去网络中立性是否等于图书馆员失去了绝大部分的职业精神？这是个存在争议的话题。例如，私人部门帮助公共图书馆开展数字阅读推广就不再是一个缺失中立性的争议，而出版商在公共图书馆推介电子图书就没有这么容易定论了，症结在于能否确定读者、图书馆和出版商的需求处于同一个维度上。重要的是，网络信息与内容获取服务政策、规章以及实施方案不存在价值导向上的偏差，因为这些软环境因素是一般员工和用户无法直接获取的，而正是这些因素成为塑造图书馆中立形象的基础性来源，因此，更有必要调研图书馆实践的有效性，因为这关系到对待被边缘化用户的态度和具体行为。

中立性反映了图书馆在错综复杂的网络利益关系中的立场，只要图书馆数字内容馆藏继续发展，更多的用户将通过图书馆网站获取和使用在线服务，内容传输和服务水平的平等性是保持图书馆向用户提供高质量服务的重要准则，图书馆应当努力向社区用户宣讲中立价值的意义。互联网的未来将持续发展，图书馆也一样并深受网络环境和政策的影响，图书馆人所能期冀的是信息交流和知识获取的自由与平等。