国家战略调整与矿区经济社会变迁

内容提要：乌蒙山矿区经济社会变迁肇始于国家战略调整下的“三线”建设。国家重化工业优先发展战略打破经济社会的稳-态结构，体制病理、制度缺陷不断强化产业刚性与资源“路径依赖”，大工业扰动与利益分配不均加速矿区衰变发生。50年来，矿区变迁实质上是国家战略调整下西部工业化的一个高度浓缩与现实映射。系统梳理矿区开发实践，揭示其变迁的内在动力、归因逻辑、演化规律以及未来走势，对深度推进矿区脱贫开发、规避贫困再生、建设“富民强区”以及生态文明不无裨益。

关键词：国家工业化；战略调整；矿区变迁；乌蒙山区

一、文献综述及问题提出

“国家战略”（national strategy）一词最初源自美国，脱胎于英国人“大战略”（grand strategy）概念之母体，是美国人创造的一个新概念。战略学者Luttwak将战略划分为垂直与水平两种类型，二者交互作用的结果汇合到“大战略”则形成“国家战略”。20世纪50年代，“国家战略”作为官方军事用语在美国广泛流行。美国《国防部军语辞典》定义为“平时及战时，发展和运用政治、经济、心理与军事权力，以达成国家目标的艺术与科学”。就词意而言，此概念有三层含义，即“由国家制定，以整个国家为对象，以整个国家利益为目标的战略”。

80年代，中国开始“国家战略”相关理论与实践的探讨。国家一区域尺度重构作为特定政治策略重构过程，无不是战略性选择与“尺度选择性”的结果。30多年来，“国家发展战略从单一型向综合型，理想型向务实型以及从以GDP为中心向以社会全面发展为中心转变”。特别是区域发展战略调整对府际关系影响，加强国家战略研究成为区域治理的重要应对方式。作为国家顶层设计，战略调整早已渗透在党和国家总的路线、方针及政策之中与终极发展目标存在高度一致性。不仅是经济全球化、区域一体化的市场化响应与生态位抉择，更是尊重客观规律性、认清历史必然性、发挥主观能动性助推生产力发展的必然结果。

改革开放以来，年均经济近10%的比例持续高速增长，使中国成为世界第二大经济体。伴随总量基数增大，支撑发展的自然、人力、制度以及政策等要素变化，这一发生在实体经济层面的自然过程与发展阶段性现象，直接体现为整体经济增速下滑。“三期叠加”经济新常态发展，如何抢抓国家战略调整的历史机遇助推工业化？为弥合矿区被撕裂成两半或多半的现状，打破现有利益格局防止衰变就显得尤为迫切。笔者以乌蒙山矿区50年经济社会变迁为研究文本，对工业文明演进史实施科学考证，透视变迁的内在动力、实践逻辑以及演化规律，这对于深度脱贫开发中建构富民强区与生态文明不无裨益。

二、实践样本：顶层设计下矿区文明演进及社会变迁

“顶层设计”原是系统工程学的一个基本概念，二战前后被欧美等国广泛应用于军事与社会管理领域，成为政府统筹规划与政策制定的重要思维方法。事实上，就国家战略调整导致矿区变迁学界早有关注。只不过在快速工业化进程中，这一成长发育型的问题还来不及系统梳理并形成中国话语或理论体系，就被更棘手、更紧要的问题所取代。与漫长的人类文明演进史相比，矿区变迁这一区域性、断面性的问题在变革时代的宏大叙事中遭忽略而已。

（一）乌蒙山矿区基本概况

（二）乌蒙山区工业文明演进及开发史考证

乌蒙山区变迁肇始于20世纪60年代的“三线”建设。大工业“嵌入式”发展模式与“赶超型”战略实践，加快了工业文明进程也诱致经济社会生态衰变。历经“三线”建设、改革开放、西部大开发以及新世纪扶贫攻坚等国家战略多次调整，功能定位、工业开发及文明演替逐步深化（如表1所示）。尽管“国家工业化需要大规模开发使用自然资源，工业化的过程本质则要通过市场化来实现”；但在重化工业体系形成过程中，产业刚性与资源“路径依赖”不断强化。历时性矛盾发生共时性承受，矿区变迁呈畸变式展开，下面则以事实举证。

1.“三线”建设：备战下的战略性产业转移与工业文明兴起

20世纪60年代，国际地缘政治军事巨变，党和国家领导人以备战思想为指导，以国防工业建设为中心，把大工业从沿海迁至内地实施重化工业优先发展战略。这一以“山、散、洞”原则进行生产力布局的战略性大转移，史称“三线”建设。1964年4月，中央做出“三线”建设的战略决策，原国家计划委员会与煤炭部决定在贵州西部六枝、盘县、水城三县建设统配煤炭基地。1965年1月，西南煤矿建设指挥部在六枝成立，拉开区域工业化序幕。从那时起，该区域由荒蛮之地变成大工业前沿阵地。国家利用“钟摆原理”对六盘水煤炭与攀枝花铁矿资源实施综合开发，水城钢铁厂建成投产标志着地域经济综合体形成。为满足六盘水矿区、水城钢铁厂等“三线”建设需要，国家又规划建设发电厂、水泥厂等一大批国有企业，迅速建立了门类齐全的现代工业体系。

历经1966-1976年的十年“文革”，整个国民经济体系遭到重创，处于崩溃边缘。尽管“三线”建设深受影响，所幸地处大西南经济腹地的乌蒙山区重化工业体系并未发生根本性断裂；国家大工业发展资源经济与产业刚性持续走强，与社会协调发展持续走弱形成强烈反差。宏观经济非正态运转，亟须面向市场化实施战略性调整改革。基于此，国家以计国[1990]159号、国发[1993]56号等文件把乌蒙山区作为国家能源、原材料基地重点开发建设。伴随一大批煤矿、煤电、煤化工等重点项目的建成投产，国土空间开发不断走向深化；矿区封闭性与滞后性发展局面被打破，地方经济社会发展不协调问题发育强烈。特殊的制度框架和政策体系依然排斥百姓参与国家工业化，导致矿区工农业发展“冰火两重天”。

3.西部大开发：统筹协调发展下产业梯度转移与社会分化

经过20多年改革开放，20世纪末中国现代化“三步走”战略目标第二步基本实现，在向第三步迈进时亚洲金融危机爆发，对过于倚重外向型经济增长的中国而言打击甚为严重。在国内，区域、城乡及工农业发展失衡，东部沿海地区因改革、政策、制度以及人口红利等集中释放获得较快发展，广大中西部和农村依旧贫困落后，阶层分化与贫富差距呈双向互推格局。鉴于此，党和国家领导人审时度势提出并实施西部大开发战略。

这一时期，一系列极具前瞻性、战略性的政策实践为完善区域基础设施、加快脱贫开发与科学发展指明方向。作为“西电东送”主战场，一大批坑口火电与特大型水电项目实施，形成乌蒙山区电力能源工业发展“水火互济”的格局。为尽快实现脱贫，“两高一低”企业纷纷上马，形成“大矿大开”“小矿小开”“有水快流”的局面。作为一项事关全局的系统性工程，西部大开发国家政策部署更注重统筹兼顾，不再以军事建设为目标，而是以经济建设为目标发挥市场对资源配置的基础性调节作用。“西部开发规划中，经过审慎考虑没有出现GDP指标”，避免在谋求GDP数量快速增加的同时，给脆弱生态环境造成灾难性损毁。作为中华民族伟大复兴和中国梦建造的战略实践，西部大开发初期民生问题依然未受到足够重视。

4.扶贫攻坚：全面小康建设中工业化与城镇化格局转换

然而，如何响应国家战略调整？如何借力国家产业调整、资金投入、财税金融等政策支撑矿区城镇化与乡村工业化建设？通过理论与实践创新，弥补利益损失、防止社会衰变等问题，成为学界、政界亟须解答的现实课题。

三、生成事象：矿区社会变迁动力、演化逻辑及历史借鉴

中国重化工业优先发展战略是在原始资本积累不足、现代科技人才匮乏、自然经济占比过高情况下进行的。通过集中投资工业，牺牲农业投入，再以价格“剪刀差”提走农业剩余，建立较为完善的国民经济体系。从生成事象考究，“嵌入式”发展模式强化工业体系形成，也加速了矿区衰变发生。

（一）动力机制与形成机理

社会变迁作为一种历史与现实的存在，无不是内外部动力交互作用的结果。如果说物质追求和精神满足是构成内生动力的元基础，那么市场需求、生产力发展、政府行为以及科技进步则为外部动力集成提供了活动场域。

乌蒙山矿区变迁可从内外因、主客观等多维视角加以阐释解析。一方面，得益于国家区域开发政策的延续性、重化工业产业发展的刚性、市场经济运行的惯性以及自组织结构的稳定性，加上西部人脱贫诉求的心理预期从未消减，这些促进经济社会发展的内部因子聚合叠加，相互交织共同构成矿区经济社会变迁的内部动力与发展基础。另一方面，产业转移全球化、市场经济高度化、科技创新常态化与产业升级高端化发展，社会变迁不可逆性持续增强。经济发展环境与运行态势为矿区变迁外部动力生成提供解释话语与实践场域，总体上看，矿区变迁的形成机理无不是内外部动力作用与矛盾集成的结果。

（二）演化逻辑及发展规律

大工业扰动脆弱生态环境发生灾变。基本公共服务与就业社保体系残缺，户籍制衍生社会排斥与机会剥夺，矿区严重“被工业化”，农民贫困交加。当然，缺乏理论支撑与现成模式可以借鉴，工业化探索中出现“价值迷失”畸变具有很强的解释力。

第一，理论逻辑。无论基于政治军事战略的“三线”建设、经济战略的改革开放、政治经济战略的西部开发，还是基于物质、精神、政治、社会、生态“五位一体”的文明建设的扶贫攻坚，国家政策对矿区变迁具有强制性和胁迫性的导控作用。理论滞后于实践需求，发展走了不少弯路，理论支撑乏力，实践只得“摸着石头过河”，出现对规律把握不准，甚至有违背规律的情况发生。以“山、散、洞”原则进行大工业布局的“三线”建设，造成资源浪费与经济低效就是典型例证。

第二，实践逻辑。半个世纪的艰难摸索实现了以“政治为中心”一“经济为中心”一“人本为中心”的转化。国土开发呈“点一线一面”立体开发空间格局，三次产业结构重工业“一业独大”，逐渐由“采掘业为主一采掘业与初加工为主一采掘业与精加工为主”的畸形的“二、三、一”型梯次向协调发展。产业刚性与贫困发育，矿区衰败景象与整个社会繁荣景象异质性问题突显。从发生学视角看，分配不公为贫困“再生”提供了解释逻辑。

第三，价值逻辑。沿着经济发展观前行，工具理性过度膨胀，贫富差距扩大化有增无减。长期对地方政府GDP目标的考核方式造成地方经济有增长无发展，偏离了公平效率原则，违背了经济运转规律。价值理性抗衡工具理性，终极人文关怀缺乏，贫困普遍发生。能否实现人本发展“价值跃迁”，学界与百姓对此充满期待。 （三）历史借鉴

乌蒙山区工业化实践作为中国工业化现代化的高度缩影，映射出农耕文明向工业文明演进的动态历程。就本质而言，矿区开发史是一部西部工业文明的演进史。

1.国家政策作用催生工业化与社会变迁

50年来，国家政策助推矿区变迁、城市兴起与文明演替。“三线”建设中国家调动10万产业大军建设六盘水，大批工业与科技人才从东部沿海内迁建成六枝、盘江、水城三个矿务局和水城钢铁公司、水城水泥厂、发电厂等一批大中型骨干企业。然而，“三线”建设从计划编制到施行，人员调配、工业布局、资金来源等均由国家统一安排，过于考量政治军事需求而忽视经济规律运行，工厂设置偏僻分散，一厂一点或一厂多点的“羊拉屎”、“瓜蔓式”布局，造成人力、物力、财力的巨大浪费。

2.发展环境稳定开放，工业化与产业体系延续

3.采矿破坏地质构造，诱致脆弱生态环境灾变

大工业扰动造成脆弱生态环境永久性损毁，植被减少、水土流失、滑坡、泥石流等地质灾害频发。生活秩序紊乱，百姓陷入“生境脆弱一大工业扰动一生物多样性锐减一生态衰变”的“恶性循环”。本文以A村五组调研案例举证。

4.“驶入式”工业扰动，稳态社会结构遭遇“肢解”

四、目标建构：规避“转型陷阱”，摆脱贫困循环

历经50年粗放型增长，矿区经济显露出高潮后的疲软和乏力，甚至有某种回归的迹象。国家赋权产生的强势群体与特权阶层凭借政策“前卫”、资金丰度、社会资源广度等不断固化既得利益，使某些具有过渡性特征的体制因素在强势利益集团操控下逐步定型。“富民强区”的人本思想、和谐建构的执政理念以及包容性增长策略成为矿区适应性生存与生态位发展的不二选择。

（一）“人本中心”的战略引导

国家战略调整对提升发展水平与产业转移具有正效应，并与顶层设计存在相当高的契合度。制度性障碍强化社会排斥与机会剥夺，矿区成为“被牺牲的‘局部’”，发展结果难以真正惠及广大百姓。要扭转这一发展“怪态”，亟须从经济增长的“物本中心”转移到“人本中心”上来。

在矿区，李昌平式的呐喊不是幻觉与想象，现实问题正迅速集聚与疯狂演绎。要彻底解决矿区贫困与“三农”问题，赋权农民并纳入国家工业化体系才能实现标本兼治。“人本中心”就是围绕矿区农民生存发展和基本利益诉求，直面利益损失与生态破损的既成事实并对未来发展从长计议。在乡村工业化中，使农民不再是身份象征而是一种职业选择，把矿区农民转化为现代产业工人，将企业解决当地就业作为准入与存留的重要参照标准。在农村城镇化过程中转换社会角色，实现由市民向公民的角色转化。工业开发前，将大矿压覆区居民安置到规划好的城镇。

（二）“富民强区”的目标指向

矿区长期被强调为国家建设和社会发展做贡献，忽视基本利益诉求致原始资本积累不足。当前，乌蒙山矿区脱贫开发进入格局转换关键期，建设“富民强区”可采用如下策略。

一是争取央企所得税在资源地缴纳。征收办法和比例向资源地倾斜，确保转型发展基金来源稳定。资源税按市场价计征而不按内部调拨价起征，以增加地方财力改善教育、医疗、卫生等公共基础设施。二是征收的增值税与所得税中，适当增加中央财政转移支付的专项资金面和资金额度。另外，建议国家在矿区优先布局大型循环经济、重点工程和新兴产业，在就业解决与生态环境保护前提下合理有序开发矿产。三是争取国家专项资金投入灾害防治、移民搬迁、生态修复等综合整治。加大采沉区综合治理既是国家、企业的责任与义务，也是科学发展的客观要求。建立健全能源产业、驻地企业生态补偿机制，以弥补资源区提供具有正外部性公共产品所做的努力和牺牲，促进区域公平，增强其发展后劲。 （三）“生态本位”的实践理性

矿区作为一个开放性的耗散系统，同样受社会生态、自然生态和价值生态组成的社会环境、自然环境和规范环境制约。防止矿区衰变的关键在于复归生态位发展，协调中央、地方、企业、百姓等各方利益，遏制贫困“再生”。

一是调整产业结构拓展生态位。以“自然生态为中心”发展循环经济，立足生态承载完善保育功能，增强自我修复能力，建设生态文明示范区。具体做法为：依托乌蒙山区资源赋存优势，做好产业规划，建设煤炭基地生态产业链。通过规划引领和促进区域优势产业集聚，借助国家对煤炭行业重组的战略机遇适时进行结构调整，通过科技创新淘汰落后产能走新型工业化道路。二是建立科学的利益协调机制。以“价值生态为中心”，赋权百姓参与自然资源的开发利用。参照国有企业或国有大煤矿开发时限、生产能力及规模设计指标，按市场价把农民土地、淡水等资源折合成资本参股国企，建构企业、地方政府、百姓“三位一体”的利益联合体。

（四）“开放包容”的适应生存

矿区要摆脱“被增长”的危机，须改变计划体制下国家与工业至上的发展模式。

第一，以历史眼光审视国家战略实践，以此作为具体参照系观察区域变迁。按国家顶层设计的科学路径与宏观指导，兼顾多方利益，结合矿区实情“以人为本”地展开。第二，深度开发或新区开发，需优先解决好大矿压覆区移民安置，降低后期发展成本。显然，短期内可采取加大培训力度、提供就业岗位、解决村民日常生计等措施。长期看，完善基础设施与公共服务，开发就业岗位，拓展发展空间，可从根本上提升就业能力，解决发展问题。第三，针对生态破坏和地质灾害，全面落实企业补偿。不仅不能克扣国家转移支付和企业给农民的补偿款，同时还要积极争取国家、省、市扶贫开发的专项资金投入，结合新农村建设，想方设法减轻农民负担。第四，健全社会保障体系，通过政策扶持与资金投入，主动完成工业化，与全国同步实现小康。

五、结语

50年来，乌蒙山矿区变迁与国家战略调整呈典型正相关。只要国家工业化未彻底完成，矿区的功能使命就无法终结，势必倚重大规模资源开发利用来继续实施目标建构。不能深刻认知这一成长发育型的现实问题，对变迁动力、演化逻辑以及发展规律就有可能认识不清，也就无法用足用活各项政策，从而使抢抓发展机遇，响应国家战略调整，融入工业化陷入空谈。经济新常态发展下，矿区变迁的速度、频度以及过程等不可预知性将会持续增强。“以史为鉴”，不仅可弥补理论支撑的不足，解码实践困惑，还可以创新发展思路。