中国经济转轨与社会变迁：经济学视觉
中国经济转轨与社会变迁：经济学视觉
[摘要]30年来中国经济市场化转轨过程的实质是政府放松对非国有部门的管制，通过政府主导的分权化和市场化形成了政府(主导的)市场经济和政府主导的经济发展。然而，这种模式在带来经济高速增长的同时，却引起了中国经济市场化的单腿独进和社会发展的滞后效应，表现出了市场化扭曲造成的一系列社会问题，进而消解了社会整合的伦理基础，这是当前中国社会改革面临的重大问题。
[关键词]政府主导 市场化 民主化 经济转轨 社会变迁自上世纪80年代以来，中国就进入一个深刻的经济转轨和社会变迁的过程。这导致了中国的历史性社会变革。这种巨大的社会变迁纷繁复杂，既让世界震惊，又令世人不解，而被称为“中国之谜”。本文拟从经济学的角度对中国近30年的经济转轨和社会变迁，提供一种理性的观察。一、经济的高速发展和社会发展的失衡从1978年算起，中国的改革走过了30个年头，其目标是“建立有中国特色的社会主义市场经济”。然而，无论是计划经济，还是市场经济，都不是一个简单的经济现象和经济问题，而是一个包括经济、社会、政治、文化在内的完整系统。如果我们用经济和社会(非经济)两个方面简化概括，那么，中国的改革既包括经济体制的转轨，也包括社会政治的变迁，其基本内涵就是经济市场化和社会民主化。一般而言。发达国家的民主制度和市场建设都经过了几百年时间。目前，尽管中国经济已经取得了巨大的成就、拥有后发优势，但中国的全面现代化过程则可能需要数十年乃至上百年的时间。其中，社会民主化的进程则面临着更艰巨而复杂的任务，其现实的直接压力是：一方面经济取得了巨大的成就，另一方面社会的发展却出现了失衡。中国经济的市场化改革取得了举世瞩目的成就，基本形成了市场经济的雏形。私有财产权的法律地位已正式确立，非国有经济迅速发展，在经济结构中占据了相当重要的地位。农村的联产承包责任制实质上是一种新的永佃制或者准租佃制，而城市和工业结构中，民营企业已经是一支重要的力量。尽管政府在经济中的主导地位和国有经济的垄断特征仍然很明显，但整个社会的经济基础和微观结构已经发生了根本性的变化。随着非国有经济的发展，市场机制也逐渐建立起来。一方面，通过调放结合和价格双轨制，基本上形成了产品市场的自由价格机制。到20世纪90年代中期，原来90％以上的政府定价(1978年政府定价，农产品占94.4％，社会零售商品占97％，工业生产资料和服务收费占100％)，变成了80％以上市场定价；现在，由政府定价的只剩下油品、化肥等少数产品。另一方面，随着政府放松管制，一些要素市场也开始发育，尽管这些市场中存在着很大的扭曲，但企业在国内外市场上可以买到自己需要的任何产品。在中国的市场化改革过程中，内外经济关系的变化是一个重要方面。目前，已经形成了开放经济的良好势头。到2008年，中国的GDP达到300670亿元，对外贸易总额达到25616亿美元，分别居世界第三位和第二位，30年年平均增长率达到了10.7％和16.7％。正因为制度基础和运行机制的上述变化，人们获得了有一定保障的财产权利和经济自由，才造成了中国近30年的高速经济发展。整个经济告别了短缺，完成了从供给推动型经济向需求拉动型经济的转化；财富分配发生了很大变化，政府直接支配的社会财富减少，个人支配的财富增加，个人资产已经超过了国有资产。当然，按人均量计算，中国的水平还比较低，2008年人均GDP只有3263美元。但中国已经解决了温饱问题，正在向小康迈进。在经济转轨和经济发展取得重大成就的同时，中国社会也在变化。改革开放的30年中，中国把全部力量集中在经济市场化转轨和发展经济方面，一方面，在没有触动原有社会政治利益格局的前提下，保持了社会政治生活的正常运行；另一方面促成了利益多元化，形成了不同的利益群体和社会阶层。个人的生存、社会、活动空间和自由度比过去扩展了。除了经济的自由，人们在私下交往中，拥有了一定的言论自由，不同政见者不会再遭遇杀身之祸或者无法生存。然而，由于社会个人及群体在追求和保护自身利益过程中，自然而然地形成了突破原有体制而追求个体独立、自由发展的要求。于是，在经济市场化转轨初期，这种有利于团结、集聚社会力量的“双轨制”社会格局，在新的社会改革需求环境下，则成为诱导或者加剧社会分裂、利益冲突的根源。显然，发生社会冲突是正常的，问题在于如何看待和处理矛盾。为此，我们必须分析造成这种现象的历史和现实原因。二、政府主导型市场经济(一)路径选择：保持社会控制和推进经济市场化原则上，中国的改革是在毛泽东遗产基础上进行的。毛泽东的功绩是赶走了帝国主义，解决了民族问题，使得中华民族自立于世界民族之林，但也留下两个问题，一是经济的富裕，二是政治的民主。中国的改革就是要解决这两个问题。在通常发达国家的历史发展中，往往是先有民主立国、后有经济发展，形成一种社会现代化的互动过程；在转轨国家，这两个问题的解决却往往是脱节的。这就出现了经济学的选择问题。与俄罗斯选择了先推进社会政治的民主化比较，中国则是选择了先推进经济市场化；这种模式的本质是在保持社会控制的前提下，推进经济市场化的政府主导型改革。从历史的角度看，中国的选择模式有其必然性和合理性。因为要发展经济，从贫穷走向富裕，需要有两个前提，一是有一个相对稳定的社会环境，把人们的主要精力集中到经济建设上来；二是有一套比较有效的激励约束机制，能够激励人们的自由创造精神和工作热情。从70年代末和80年代初的国内形势看。只有坚持四项基本原则，才有可能暂时避免此前30年中不断进行的政治斗争，保持政治和社会的基本稳定，进而推行经济的市场化改革。否则，政治斗争和社会纷争有可能重新燃起。这种历史性的前提限制，决定了中国经济的市场化转轨只能采取政府主导的方式，而形成政府主导型市场经济和政府主导型经济发展。(二)过程描述：政府主导的分权化和市场化1、分权化改革。由政府主导和推动的经济市场化转轨是从分权改革开始的。由于权力分散的对象不同，又有两种不同的分权，一是中央(政府)向地方(政府)分权，二是政府向(国有)企业分权。这二者既有相同之处，也有区别之分，它们共同决定了分权化改革在经济转轨中的地位和作用。在公有制经济内部向企业放权，最早是1979年四川重庆钢铁公司等六家企业的扩权试点；接着，国务院下达《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件，1983-1986年实行两步利改税：最重要的是1984年中共中央通过了《关于经济体制改革的决议》，有了放权改革的纲领；1987年以后实行了中央向地方分权，完全是一种行政分权。其中，最重要的是1980年开始实施的“划分收支，分级包干”的财政体制，即通常所说的“分灶吃饭”。“分灶吃饭”的初衷不是分利益，而是分担子，但是，“分灶吃饭”的结果，导致地方有了独立的利益。1993年分税制的实施虽然增大了中央政府财政收支的份额，同时也增加了地方利益和地方行为的独立性。特别是，当我们把工作重点转到以经济建设为中心的轨道上来以后，赋予了地方政府统揽经济发展的巨大权力，使得地方政府逐步成为了一个特殊的市场主体。
从上可以看出，无论是向企业放权，还是向地方分权，都是在公有制和计划体制内部进行，完全是一种政府行为。就此而论，分权只是计划权力集中在中央，还是分散在基层(包括地方和企业)的差异，并没有形成对计划经济的完全否定，只能形成公有制经济的不同运行机制(包括计划者主权机制和多元主权机制)，不可能导致市场经济的生长和发育。比如，从1958-1978年，中国曾经多次进行过下放经济管理权限的改革，导致的只是放权和收权的多次循环，公有制和计划经济制度不仅没有任何削弱，反而还加强了。同样，前苏联和东欧国家在六七十年代也进行过分权化改革，同样没有放弃公有制和计划经济而走向市场化。然而，分权改革的确为地方和企业的自主行为打开了活动的空间，只要分权化过程与市场化改革结合进行，地方和企业就会利用手中掌握的自主权力，超出公有制和计划体制的范围而行为和活动。也就是说，由于分权化改革并不是市场化，并不必然导致市场化，它既可能与市场化无关，也可能与市场化结合，成为市场化的一个因素和一种力量；仅当分权化与市场化改革结合时，分权化才能够促进市场制度的发育，成为经济转轨的一个重要方面。2、市场化改革。中国经济转轨的市场化改革，核心不是中央政府向地方政府和国有企业分权，而在于放松或者取消政府对私人经济的管制，促进非国有经济的生长和发展。首先指出，转轨国家的政府管制与市场经济国家的政府管制有着根本的不同。市场经济国家通常有一个市场自然发育、运行的前管制阶段，此时，市场基本上处于自由竞争状态，尚未出现垄断，政府仅仅充当一种“守夜人”的角色和作用。随后，由于竞争引起垄断，垄断扰乱和破坏了市场秩序，基于各个市场主体的要求，才出现了政府管制。政府的力量和规模也随着管制的扩大而增长，政府管制只是市场发展的产物。然而，在经济转轨国家，由于没有市场自生自发的前管制阶段，政府管制先于市场而存在，因此，要建立和发展市场经济，首先要放松政府管制。不仅如此，市场经济体制的政府管制是基于法律和规则的规制，对象是市场主体的分割市场、价格歧视、卡特尔等非市场和反市场行为。在转轨经济国家，政府管制往往是基于部门规章，管制对象主要是非国有制经济特别是私人经济。由于没有非公有制经济的成长和发展，市场经济就无从谈起。从这个意义上讲，政府管制和市场发育是矛盾和冲突的，中国经济转轨的特色就在于随着政府逐渐放松管制，在国有制经济旁边生长出一个日益强大的非国有经济。这里，如果把市场经济国家的政府管制叫做政府的市场管制，转轨国家的政府管制叫做政府的计划管制。于是，在转轨经济中，既有一个放松政府计划管制的问题，也有一个建立政府市场管制的问题。二者的区别是，前者是放权，后者是收权；前者针对特殊对象，后者具有普适性：前者是为了建立和发展市场制度，后者是为了校正市场失效。在以下讨论中，我们的放松政府管制，主要指放松政府的计划管制。分权化改革和市场化改革的结合和互动，是中国经济转轨中一个有趣现象。由于向国有企业放权让利，企业职工参与了留成利润的分配，开始有了一些积累和储蓄，为社会投资奠定了基础。同样，由于市场化改革和非国有企业的发展，向国有企业放权，国有企业可以把计划外甚至一部分计划内的产品拿到市场上去，其分到的权力也就有了实际投资的条件。由于向地方分权，地方政府便利用手中权力。或者出售国有企业，如，诸城现象，或者提供担保，帮助乡镇企业和其他非国有企业取得银行贷款，或者支持私营企业突破进入壁垒，如，吉利集团进入汽车产业，等等。分权化改革既为市场化改革创造了条件，也促进了市场化改革。另一方面，非国有企业与国有企业的竞争，也为国有企业的改革和转轨，提供了条件和典范。不能否认，由于地方官员直接掌控行政和经济权力，他们或者侵犯一部分红帽子企业和私人企业的产权；或者利用垄断权力，扭曲要素价格，侵犯农民利益；或者支持地方国有企业，争夺金融资源和融资权；这一切又会阻碍或者扭曲市场化，进而影响经济的发展。因此，分权化是促进了市场化还是抑制了市场化，是否有利于经济稳定，是一个需要具体分析的问题。在二者同时进行的情况下，促进作用可能是主要的。(三)政府(主导的)市场经济中国改革的政府主导型特征是，任何改革既不是直线发展的，也是可逆的。既可能是成功的，也可能是失败的。前者如1994年以前的汇率体制改革，从恢复和扩大外汇留成到发展外汇额度交易、到汇率双轨制，从不断大幅度贬值汇率到官、市价汇率并轨，取消外汇额度，开放现汇交易，可以说既是一个自生自发、水到渠成的过程，又是政府顺势而为、主动操作、主导变迁的过程，其结果不仅改变了汇率制度和汇价水平的长期扭曲，也同时促进了中国经济贸易的高速发展。后者如金融体制改革。农村合作基金和城市信用社曾经有力支持了乡镇企业和私营企业发展，此时，尽管也发生了一些贪污挪用、坏账增加、挤提闹事之类的问题，但是，由于有关方面不是解决问题、促其发展，而是认为民间金融可能削弱政府对经济的控制和增加金融风险，采取关闭合作基金和合并城市信用社为城市商业银行的办法，这一方面侵犯了私人产权，另一方面也强化了国有商业银行的垄断地位，使得民间金融活动受到抑制。
逆市场化现象的集中表现，是以改革为名放松管制、以规范为名加强管制。从政府管制的角度看，国家撤并了一大批专业部委，企业没有了行业和行政主管部门，放松了准入限制，但是在资质审批和资格管制的名义下，企业仍然得听命于政府主管部门。各个部门都有自己设立和管理的审批项目，特别是在部门立法、司法行政化的情况下，一系列行政管制合法化了。甚至一些综合性政府部门也掌控着企业的生杀大权，例如，工商行政管理部门以交不交私营和个体经营者协会会费作为准入的条件，所交会费则成为工商部门的收入。至于政府官员实际掌控的已经市场化了的经济权力仍然存在，比如，银行信贷计划和贷款指标早已取消，但政府部门和官员授意和担保的贷款依然是普遍现象。从以上的分析可以看出，不论是分权化，还是市场化，中国的经济转轨都是在政府主导下进行的，分权是由政府实行的放权，放松管制也是政府施动。究竟放松什么，放松的先后秩序是什么，如何把放松的东西再管制起来，虽然形式上有所不同，都是政府说了算。由于经济市场化和社会民主化的分裂，出现了很多奇怪的现象，一方面讲大力发展非国有经济，另一方面却批判私有经济的自发性质和剥削性质；一方面，从上到下相关部门有一个又一个文件，宣布要允许民营经济进入，另一方面民营经济的发展仍然受到很多限制。因此，这种市场化改革只能是经济单腿独进的片面市场化，套用自由市场经济、社会市场经济的概括，简称为政府市场经济。也许，这就是当前中国经济社会的基本特征。三、经济转轨方式选择带来社会发展的滞后效应本质上，社会转轨就是一个政治、文化、经济的整体变迁过程，如果将经济转轨与社会转型脱节，仅仅着眼于经济转轨，甚至用经济转轨来代替和挤掉社会转型，必将葬送整个改革大业。由于中国的社会转轨就是放松、取消政府的管制过程，那么，放松政府管制的内容、方式和次序就基本上构成了经济市场化转轨的内容、方式和次序。由于这种选择本身采取了先经济、后社会，甚至是单纯的经济市场化办法，因而造成了社会转型和发展的滞后。(一)要素市场发展滞后导致的社会发展隐患尽管经济转轨过程中产品市场和要素市场的管制是同时放松的，但放松程度和速度是不一样的。产品市场管制放松速度快，放开程度大；要素市场则慢得多，到现在仍然是明显的政府管制，以至于防碍了社会转型的整体协调。1、资金要素基本上由中央政府管制。第一段。是贷款规模管制和利率管制以及金融业准入管制同时并行。现在，贷款规模管制已经取消，利率主要由央行制定。行业准入方面，外资金融机构进入相对容易，而民间金融的准入依然很难，农村信用社的法人资格也有限制(取消县以下法人资格)，非法集资往往是整治民间融资的一大罪名。除了窗口指导以外，央行甚至直接干预某些融资活动，至于各个金融机构的负责人都是由组织和人事部门任命和管理的。资金流向不仅受到政府政策的影响，而且为政府和官员的行为所左右，低利率政策往往成为对国有部门的补贴。资本市场上，融资权的不良竞争破坏了金融市场的独立性和统一性，上市融资的额度管理和审批制是向国有部门倾斜的，私人部门往往通过控股一家非银行金融企业来参与金融市场的竞争。2、土地要素被地方政府控制。土地的一级市场由政府垄断，政府对土地的征用基本上采取划拨的方式；土地是地方政府手中最重要的资源，成为地方收入的主要来源和地区经济竞争的主要手段之一。住宅用地和工业用地市场是分割的，如果说前者在一些地方引入了招标竞争的形式，那么，工业用地则完全是由政府控制和划拨的，土地及其批件的转手很快，但并未形成一个公开有效的土地交易的二级市场。从一定意义上来看，近几年的地方财政可以说是土地财政，房地产市场的不健康发展，本质上则是地方政府土地财政的后遗症。3、劳动力要素市场扭曲。由于劳动力供给过剩，而外资企业和民营企业控制着劳动力市场，价格被压得很低。农民工基本上没有劳动保险和社会保障。由于政府特别是地方政府的企业化和高政绩偏向，工厂的劳动条件、安全条件和卫生条件很差，形成对劳动者的进一步侵害，比如，珠江三角洲工伤事故率很高，使得断肢再植成为第一大外科手术，几乎所有医院都设有断肢再植科室。城市政府的户籍管制，造成了大规模的人口流动和小规模的人口迁徙，城乡劳动力市场以及城市正规部门和非正规部门的劳动力市场被严重分割。(二)公共产品服务缺失导致的社会发展失调任何一个转轨都是一个整体协调的过程，否则，转轨本身就不可能。如果不是理论上对传统计划经济的批判，如果不是政治上改革开放路线的确立和坚持，经济上的转轨就不可能。事实上，经济转轨是从思想解放开始的。但是，在经济转轨推进的过程中，其他方面的转轨的确是大大的滞后了。(三)政府角色错位造成的社会结构失衡政府主导的市场化一方面推进了市场的发育和经济的发展，另一方面造成了市场的扭曲和变形。其中的关键是各个主体在市场中的角色和行为的扭曲，特别是政府的角色和行为的扭曲。政府角色和行为的扭曲集中表现在，政府除了作为公共管理者的角色之外，成为一个强大的经济主体，政府不仅拥有对强制的垄断，而且在一些非强制性的服务领域也具有排他性垄断权力。各级各类的政府机构凭借公共权力、动员所管辖的全部力量进行经济竞争，这种竞争贯穿于整个改革的过程中，虽然竞争的具体领域和具体方式有所变化，但经济竞争主导着政府和官员的行为的实质则没有变化。因为经济绩效不仅直接构成官员的主要政绩，决定着官员的升迁，而且与官员的经济利益密切相关，官员的收入也依赖于经济发展的规模和水平。为此，官员就要推进经济市场化，并要千方百计地扩大投资，增加产出。这是中国经济快速增长的重要原因，也是各种扭曲的根源所在。显然，基于权力的经济竞争，必然违背公平竞争的市场规则。也有悖于提高效率的经济原则。
由于地方政府成为一个真正的市场主体，政府行为就成为左右中国经济运行和发展格局的主要力量，于是形成了两种与政府相关的经济形态，即“诸侯经济”和“王爷经济”。虽然形式不同，各个部门和各个地区都有名为国有、实际本部门本地区所有的国有资产，因而地方保护和部门分割也随处可见：虽然口头上高喊为了公众利益，实际上少不了争权夺利，将地方利益和部门利益冒充公共利益，人们看到的一个普遍现象是变相的部门管制，哪一类产品由哪个部门掌控的企业生产。由于政府和官员手中掌控着巨大的经济权力和经济资源，不仅国内资本要跟着官员跑，搞好了与官员的关系就有项目，有资源，有利益，连外商也懂得了要在中国做生意，首先要搞定有关决策的官员。这不仅阻碍了统一政策和法律的确立和实施，也破坏了地区之间和部门之间的经济合作和政策协调。由于政府把发展经济和参与经济竞争作为主要职责，于是，在整个社会中就不可避免地在某种程度上丧失了作为一个公共部门所应具有公正、公平的立场。由于中国劳动无限供给和投资推动的经济特征，投资者和企业主往往处于强势地位，而劳动者则处于一种弱势地位。为了所谓经济增长，在各种利益和劳动争议中，政府往往站在资本和强势集团一边，使得整个社会结构的天平严重倾斜。这里，我们可以看到一个奇特现象，在改革开放前，政府站在劳动者一方，一次又一次地要消灭私人投资者和资本家，而在改革开放的今天，有些地方政府却从一个极端走到了另一个极端，自觉不自觉地放纵、支持、庇护投资者和企业主，对一系列明显侵害劳动者权益的现象视而不见，听而不闻，一些地方政府部门甚至发文，要对“非法讨薪”加以制裁和打击。所有这些都是政府角色错位和职能行为扭曲的结果。就以受教育机会的平等来说，这也许是达致公平的一个最重要的方面和条件。对此的一个最好的证明是，近十多年来，教育的收益率不断提高，从1990年的2.4％提高到1995年的近5％，2002年的8％。其对个人收入增长的贡献度也分别从3.8％提高到6.7％和15.6％。但是，中国城乡教育的差距也是最明显的。2003年全国农村初中和小学的生均教育经费相当于全国(包括城镇)平均水平的72.6％和81.7％，按相同口径，北京市(初中生)为66％，天津市只有57.4％。2004年山东省有122个县(市、区)没有把教职工工资列入本级财政预算，有45个县农村中小学教职工工资达不到国家必保的水平，最低的成武县人均月工资只有390元，难怪教育督导评估报告惊呼，“一些挣扎在贫困线上的农村老师正在成为农村中新兴的弱势群体”。不少农村学校因债主逼债，被迫关门，经费不足，难以为继，教师外流，无人任教。至于进城农民工子女在享受义务教育权利上与城里孩子的巨大差距更是一个严重问题，据有人估计，其失学、缀学的总数有100万人。最近，政府已着手调整这方面的政策，开始建立农村义务教育经费保障机制，这是一个可喜的变化，但力度有待加强。四、小结从以上的分析可以看出，经过30年的发展，中国的经济市场化改革和社会变迁已经进入了一个新的阶段。如果说前30年的任务主要是通过市场化改革，发展经济，解决民生的问题，那么，现在则必须在继续推进经济市场化的同时，加快社会变革，解决民权的问题。面临上述新环境、新问题，如果继续坚持政府工作以经济建设为中心，势必阻碍政府向社会公共事务管理者的角色、职能回归，也与社会民主化理念相悖；目前，中央已经提出了建立和谐社会的目标，这是一个比经济建设为中心更进一步的概括。显然，只要坚持共产党的领导，通过中国社会自身的改造完善和促进社会的民主化转型；同时，将改革开放的整体思路进行恰当的调整，或许，这可以为中国开创出一个光辉的未来。