新型城镇化进程中土壤环境的法律保障
摘 要 在推进新型城镇化、倡导“生态宜居”和“美丽中国”的背景下，土壤环境保护任务面临更大挑战。本文在研究城镇化带来的土壤环境问题基础上，梳理我国土壤环境保护立法现状，提出完善土壤环境的管理体制和管理制度、建立健全污染场地治理与修复、资金筹措、公众参与和信息公开、法律责任等方面的法律制度，为新型城镇化的顺利实施提供法律保障。
关键词 新型城镇化 土壤环境保护 法律制度 污染场地
作者简介：陈知朔，上海社会科学院法学研究所，研究方向：环境与资源保护法。
一、新型城镇化进程中面临的土壤环境问题
我国土壤环境问题伴随着城镇化的进程日益凸显。土壤污染的特点从原先的局部性、单一型污染扩展为区域性、复合型污染；来自工业、农业、生活三方面污染源通过不同途径进入城镇和农村的土壤，新旧污染和二次污染呈现出混合叠加的态势。
（一）大量城市污染企业关停搬迁，一方面污染场地留隐患，一方面向农村转移污染
（二）高速城镇化使得生活垃圾、污水和固废排放剧增，加重土壤环境压力
（三）农业生产过程中不合理使用农业投入品，耕地质量持续下降
近年来，我国由于土壤污染问题引发的农产品质量安全事件层出不穷，不仅危及群众的健康和安全，更对我国的经济和社会发展产生了不利影响。据估计，我国当前有近1.5亿亩的耕地遭受污染，约占18亿亩耕地的8.3%。一方面是由于农业生产过程中化肥的过量或不当施用导致土壤酸化，破坏土壤结构。另一方面，全国每年农药使用量达30多万吨，但吸收率却只有 30%～40%，超负荷连年使用农药，残留的农药会严重损害土壤的生产、自净能力和载体功能。此外，规模化养殖场和地膜也是重要的土壤污染源。因为长期施用以规模化养殖场的畜禽粪便为原料做成的有机肥料，会把饲料添加剂中的重金属元素带到土壤中；而难以降解的地膜其大面积推广使用会导致土壤的白色污染。
二、我国土壤环境保护立法现状
我国当前的法律体系从耕地保护、特殊区域保护以及大气、水、固体废弃物污染防治等不同角度针对土壤环境问题形成了一些分散性的规定。例如国家层面的立法主要有《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《基本农田保护条例》等法律法规；地方层面有《浙江省固体废物污染环境防治条例》、上海市《关于保障工业企业及市政场地再开发利用环境安全的管理办法》等规范性文件。然而从总体看来，我国土壤环境保护立法缺乏系统性、针对性和可操作性，并且有的规定已明显滞后，无法适应新型城镇化发展对保护土壤环境的要求。
党的十八大以来，生态文明建设被列入现代化建设“五位一体”的总体布局中；十八届三中全会决定指出，必须建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会决定进一步强调，要制定并完善包括土壤环境保护在内的法律法规。在推进新型城镇化、建设“生态宜居”和“美丽中国”的新常态下，土壤环境保护立法受到越来越多的重视并逐渐得以充实和全面化。
在新型城镇化战略的推进过程中，如何从法律层面有效应对日趋严峻的土壤环境问题，已成为新形势下环境保护工作面临的重要挑战。结合我国国情与现阶段土壤污染实际情况，建议未来构建并完善如下几方面土壤环境保护立法。
（一）健全管理体制与管理制度
考察我国有关土壤环境管理体制的立法，不难发现某些内容存在交叉、矛盾且不符合科学管理的规律，普遍存在机构设置交叉重叠、部门之间权限划分不清、统管与分管部门关系不明确等问题。例如仅土壤污染监测一项工作就有环保、国土、农业三部门同时负责，这种权责交叉的状态会造成管理主体相互推委或争相管理，严重阻碍土壤环境保护工作的顺利展开。对此，应在立法中明确土壤环境保护和污染防治的监督管理体制，其中最主要的是机构的设置及其职权的明确划分，尤其是环保、国土、农业、水利、财政等部门之间的职责分工。除此之外，还应构建土壤环境保护的部际协调机制，搭建统一的土壤信息资源共享平台，完善内部制约与外部制约相结合的监督机制，使得各部门各司其职、通力配合，科学高效地完成土壤环境保护工作。
虽然我国现行立法中已有一部分法律制度对土壤污染物、污染源进行了控制，但这些分散的规定既不全面也不完善，没有形成系统的、可操作性的管理体系。建议我国逐步建立并健全土壤环境功能区划、土壤环境标准、土壤环境监测、土壤环境调查、土壤污染区域分级等一系列管理制度。
（二）完善污染场地治理与修复的法律制度
污染场地治理与修复的法律制度，具体包括制定污染场地整治规划、确定污染场地的最佳可利用技术、发布治理与修复公告、确定治理与修复责任人及实行人、进行治理与修复的检查与监督、确定费用的分担等制度。 其中，污染场地治理与修复目标的确定是治理与修复工作能否成功的关键。发达国家对此有着深刻的教训。例如荷兰在20世纪90年代早期有关土壤保护的立法中规定，土壤修复的目标是将其恢复至原有状态，但实践证明这种修复目标过于严苛，导致了高昂的修复费用。越来越多的国际经验表明，树立一个具有可操作性的、而非无条件使土壤恢复至适合所有用途的修复目标更有效。由此“基于风险的管理理念”应运而生。针对风险高但又有开发价值的污染场地，可选择按土地规划功能修复；而那些风险较小的场地则应先控制污染源，再对其进行修复，如此一来便能达到成本最优化。
对于我国而言，2012年发布的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》有效地推动了污染场地风险管理在各地的初步展开。下一步应尽快研究制定更为全面、系统的污染场地治理与修复的法律制度，明确场地风险管理模式与程序，完善标准体系建设，规范污染场地管理。
（三）创建可持续的资金筹措机制
可持续的资金来源是土壤环境保护的基本保障。目前由于我国缺乏完善的土壤治理与修复资金筹措机制和相关管理办法，导致众多城市无法及时对污染场地进行修复，一定程度上阻碍了新型城镇化的顺利推进。在资金筹措机制方面，由美国国会通过立法建立的超级基金和棕地修复基金为我国提供了有益的借鉴，其资金来源包括政府的拨款和贷款、向特定规模企业所征的环境税、向石油及42类化工原料所征的专门税以及环境保险等等。
鉴于我国土地资源国有的特点并结合“污染者付费”原则，可以考虑由中央、地方财政和工业企业共同出资，建立旨在修复那些经风险评估程序筛选出来的、亟须加以治理的污染场地。其中企业承担的资金部分应该以污染企业的民事责任为基础，在行政干预条件下以税收的形式征收。通过税收的强制性、无偿性和确定性，保障资金的稳定来源。另外，实施环境污染责任保险也是维护土壤受害者合法权益、提高防范环境风险、保障土壤污染治理修复费用的有效手段。
（四）建立合理的公众参与和信息公开制度
土壤环境质量的优劣直接关乎公共利益。公众参与是环保工作最强大的支持力量；信息公开则是满足公众环境诉求的重要基础。如何在新型城镇化建设过程中进一步增强农业生产者的土壤保护意识，鼓励和引导公众积极参与、支持土壤环境保护显得尤其重要。在土壤环境保护立法过程中，应当贯彻多元共治的现代环境治理理念，构建合理有效的公众参与和信息公开制度，充分保障公众的环境知情权、参与权与监督权。具体来说，公众应当有权通过综合决策平台及时掌握土壤质量状况，预防或反对有损土壤环境的重大行政决策和建设项目。政府有关部门应当利用网络、热线电话、社会调查等各种渠道了解公众对于土壤环境方面的建议，倡导利益相关方积极参与协商。土壤环境信息要在合理范围内向公众公开，并在突发环境事件信息公开的补正、土壤环境信息公开失当法律责任的充实X等方面做好必要的制度完善。
（五）建立严格的法律责任追究机制
严格的法律责任追究机制是补救受侵害者的合法权益、规范法律秩序的有效手段，也是实现土壤环境保护目标的重要保障。例如，美国《超级基金法》就构建了具有“严格、连带并溯及既往”特征的法律责任条款。其中严格和溯及既往，指无论潜在责任方是否存在主观过错皆须对污染场地负责（战争行为、不可抗力与第三人过错属于免责事由）；连带责任意味着，如果涉及两个或多个潜在责任方，则美国环保局有权向任一或全部责任方索要治理费用。Y这一条款的实施有力地推动了美国社会各界积极投身到污染场地的治理当中。
从我国现行立法来看，只有2011年环保部原则通过的《污染场地土壤环境管理暂行办法》、《浙江省固体废物污染环境防治条例》等少数规范性文件规定了土壤修复的责任，即污染场地责任人应承担场地修复的费用，历史遗留问题则由地方人民政府承担。Z然而上述规定对于土壤污染法律责任的追究仍过于简单。建议首先应研究制定“环境责任法”，建立严厉的“污染责任终身制”原则；其次，完善环境损害民事赔偿制度，畅通司法救济渠道；最后，健全土壤污染责任的国家司法鉴定体系，制定土壤污染责任鉴定技术规范，为环境司法提供技术支撑。
四、 结语
城镇化不是简单的人口比例增长和城镇面积扩张，它使得整个人类社会与土壤环境资源的关系发生了深刻的改变。新型城镇化之所以“新”，在于它反对以往资源掠夺式、缺乏生态远见的发展方式，将可持续的生态文明理念贯穿于城镇化建设的进程当中。因此，土壤环境保护工作必须摒弃无限制向地球索取的旧观念和末端治理的老路，树立生态文明法治理念，努力开辟一条“污染防治―清洁生产―生态产业―生态基础设施―生态政区”五同步的新道路。加快建立土壤环境保护专门立法、完善土壤环境保护基本制度，是推进生态文明法治建设的重要一环，不仅有利于提升城镇和农村土壤环境质量、保障人民身体健康，也为新型城镇化建设提供了有力保障。