城市建设中历史建筑保护问题的法律思考

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历史建筑是一个城市发展的历史印记，除却历史研究价值外，亦具有建筑学、美学、以及文化观光的价值。我国历史悠久、民族众多，现存的历史建筑种类繁多，数量庞大。然令人遗憾的是，我国历史建筑的保护状况却着实堪忧。当诸如“梁林故居”之类的名人故居被拆的报道屡见报端时，我们不经需要反思，我国现行的历史建筑保护法律模式究竟存在哪些问题？将历史建筑绝对国有能否达到预期保护之目的，能否从公物制度相关理论中寻求到历史建筑保护的新途径？

一、现有历史建筑所有权体系下的保护模式

通过梳理现行立法后，笔者认为，我国现有的历史建筑所有权制度是以国家所有作为原则，以集体与私人所有作为例外。具体如下：第一，历史建筑以国家所有为原则是指，国家通过指定的方式，将古建筑的所有权归属于国家。根据《中华人民共和国文物保护法》第五条之规定：“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有。国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。”由文物保护法第五条可以看出，古建筑属于国有，是历史建筑所有权的原则性规定，以文物保护指导性法律明文规定的方式确定下来。对于属于国家所有的历史建筑，根据《文物保护法》第八条的规定，国家通过中央地方两级三层的模式开展文物保护工作。第二，国家对历史建筑既定的所有权采取承认的态度，作为古建筑国家所有原则的例外情形。针对《文物保护法》第五条第二款所规定的“国家另有规定”的情形，《文物保护法》第六条规定：“属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。”

二、现有保护模式存在的问题

正是在国家所有原则的指导下，在古建筑保护的过程中，往往采用征收的手段，以全盘国有的方式对历史建筑进行保护。以《福州市三坊七巷历史文化街区古建筑搬迁修复保护办法》为例，在保护过程中，采用的是参照拆迁的征收处理方式。该办法第四条规定：“三坊七巷历史文化街区古建筑中产权明晰的私有房屋，产权人愿意出资承担修复费用的，可保留产权不变。由产权人与福州市三坊七巷保护修复工程管委会（以下简称管委会）签订搬迁修复协议，在统一组织修复后，按照规划功能和要求，继续居住和使用该房屋。产权明晰的私有房屋，产权人无经济能力承担修复费用的，产权人原则上搬离该房屋，按现行拆迁政策进行补偿安置。”该办法第五条规定：“三坊七巷历史文化街区古建筑中产权虽然明晰但部分房屋长期由他人占有或租赁使用的私有房屋，产权人愿意出资承担使用人的搬迁补偿费用以及修复费用，可保留产权不变。按照规划功能和要求，继续居住和使用该房屋。产权人无经济能力承担使用人的搬迁补偿费用以及修复费用的，产权人、使用人应搬离该房屋，对产权人按现行拆迁政策进行补偿安置。”该办法意味着在修复保护过程中，原有产权人必须承担房屋的相应修缮费用，既定的房屋所有权才能得到保护，而对于经济能力有限的房屋所有人，则丧失房屋所有权。该行政行为的实质属于政府公权力基于文物保护的公共利益的需要，对房屋进行征收行为。

我国其他城市关于历史建筑保护的方法与《福州市三坊七巷历史文化街区古建筑搬迁修复保护办法》十分相似，都是在遵循历史建筑国家所有的指导下，以征收的手段，将历史建筑收归国有。[ 本文归纳整理的相关条文如下：《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》第二十六条、《长春市历史文化街区和历史建筑保护条例》第十六条，《齐齐哈尔市历史街区历史建筑保护条例》第三十一条、三十二条、三十三条。]这种国家所有绝对化保护模式，缺乏与公共利益相联系的实质性内容，存在不合理之处，使得国家在支付高昂的保护成本后，保护收效却并不明显，这对于历史建筑保护是不利的。具体问题如下：第一，根据被征收人的经济状况作出是否征收的决定，根据被征收人的收入作为是否保护既定财产所有权的依据，有违法律的公平。第二，将房屋征收归为国家所有，虽出于文物保护的需要，但仍对公民的财产权造成了侵害。第三，将房屋征收为国有，并不能使房屋的价值得到最大程度的实现，也使得文物保护的成本过于高昂。因此，对于在城市化建设进程中所必须予以保护的历史建筑，在征收这种强制性过于明显且缺乏效率的保护手段之外，应当寻求其他的保护路径，而私有公物的二元产权制度对于解决这个问题不啻为新思路。