论行政规定的性质

注释： 有关《行政复议法》在行政法制建设方面的意义，可参见于安：《制定我国〈行政复议法〉的几个重要问题》，《法学》1999年第8期第4—7页；马怀德：《行政监督与救济制度的新突破》，《政法论坛》1999年第4期第66—72页；朱芒：《对“规定”审查制度试析》，《华东政法学院学报》2000年第1期，第12—16页。 严格而言，《行政复议法》所建立的对“规定”的行政审查制度还仅仅只是一个基本雏形，在运作层面上，还存在大量的制度创设课题须进一步研究。

参见朱芒：《对“规定”审查制度试析》，《华东政法学院学报》2000年第1期，第12—16页。 《法制日报》2000年2月20日报道了《行政复议法》实施后首例对规定的审查案。

该案是由浙江省杭州市旺实计算机有限公司向杭州市人民政府申请行政复议的同时对公安部、信息产业部、文化部和国家工商管理局联合发布的《关于规范“网吧”经营行为加强安全管理的通知》提出审查请求。国务院为审查权主体。

参见乔晓阳主编、全国人大常委会法制工作委员会研究室编著：《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指南》，中国民主法制出版社1999年第60页。由于全国人大常委会法制工作委员会直接承担了该部法律的起草工作，因此，可以将此解释看作为立法者或立法参与者的基本认识。

乔晓阳主编、全国人大常委会法制工作委员会研究室编著：《中华人民共和国行政复议法条文释义及实用指南》，中国民主法制出版社1999年第59页。 例如，经济学家张维迎教授指出：“中国每个部门都有几乎不受限制的立法权，不叫法律，但实际上和法律所起的作用一样”。

参见《中国留美经济学会上海圆桌会议纪要（下）》，经济学消息报2000年9月1日。 关于行政间接审查制，参见朱芒：前揭注1，第12—15页。

例如作为高等教育法学教材的《行政法学》将制定行政规范的行政活动（抽象行政行为）分为两大类：行政机关的行政立法行为和行政机关除行政立法行为以外的其他抽象行政行为。可以说这种观点代表了我国行政法学界目前对行政规范分类的基本认识。

罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第138—1

3

9、142—169页。 如日本的主流学说根据行政所制定的规范有无法律规范性将这类规范分为“法规命令”和“行政规则”。

参见塩野宏・行政法Ⅰ第二版，有斐閣1994年，第79頁；中译本参见盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年，第67页。另参见平岡久「行政立法」，行政立法と行政基準，有斐閣1995年，第５頁。

我国台湾地区的行政法学家也基本持这种分类观点，近期的教科书参见吴庚：《行政法之理论与实用（增订四版）》，三民书局1998年，第252-253页。另见叶俊荣：《行政命令》，翁岳生编《行政法（上册）》，翰芦图书出版有限公司2000年，第463页。

此外，高家伟博士在翻译德国行政法的著作时也将相关概念译为法规命令和行政规则。参见哈特穆特·毛蕾尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年，第3

1

3、591页。 严格而言，宪法和相关的组织法中并没有明文规定，因此，这里所讲的“法律制度”实际上是以行政诉讼制度为基础所作的推导。

详见本文后述。 90年代初的综述性著作中概括的观点与近期出版的行政法学教科书和研究著作中的观点基本是一致的。

综述性著作参见张尚鷟主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第1

7

2、174—175页。教科书如罗豪才：前揭注8，第138—1

3

9、142—159页；王连昌主编：《行政法学（修订本）》，中国政法大学出版社1999年版，第139页。研究著作如应松年主编：《行政行为法》，人民出版社1992年版，第228页。

[12] 《日本国宪法》第73条第6项规定：“内阁除其他一般行政事务外，执行下列各项事务：……

六、为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但在此种政令中，除法律特别授权者外，不得制定罚则”。

译文参见宫泽俊义著、芦部信喜补订：《日本国宪法精解》，董王番舆译，中国民主法制出版社1990年版，第486页。 [13] 日本国《国家行政组织法》第12条第1规定：“为了施行法律或政令，或基于法律或政令的特别委任，各大臣就其主管的行政事务可以发布各自的机关命令（总理府令或者省令）”；第13条第1款规定：“各委员会及各厅长官，根据其他法律的规定，有权发布前条第1款规定的命令之外的规则以及其他的特别命令”。

[14] 参考自Jean RIVERO,Droit administratif, Coll.Précis Dalloz, 9éme édition.1980第一部和结语部分的日译本，J.ヴェロ著，兼子仁、礒部力、小早川光郎編訳・フランス行政法，東京大学出版会，1982年，第

6

4、68―

6

9、70―

7

1、74―75頁。 [15] 例如，在日本行政法学界的主流学说便是如此。

相关文献可参见田中二郎「法律と命令」，行政法講座第１巻，有斐閣1956年，第253頁、行政法総論，有斐閣1957年，第363頁、新版行政法上巻（全訂二版），弘文堂1974年版、第158頁；今村成和・行政法入門（第五版），有斐閣1992年，第61頁。 [16] 参见平岡・前揭注9，第５頁；叶俊荣：前揭注8，第462-463页。

[17] 如藤田宙靖教授认为：法律规范在日本“一般意义上一直被认为是涉及变动国民权利义务的一般性规范”。藤田宙靖「行政と法」，現代行政法大系第一巻，有斐閣1983年，第31-32頁。

[18] 参见磯崎辰五郎・行政法総論，世界思想社，1953年，第274頁。 [19] Ingo von Münch(hrsg.),Grundgesetz-Kommentar Bd.3,1978,S.223。

转引自平岡久「『法規』に関する若干の考察」，平岡・前揭注9，第115-116页。 [20] 参见平岡・前揭注19，129-130页。

[21] 严格而言，法规命令的性质是与立法机关的授权紧密关联的，其性质最重要的方面在于受“法律保留”或“法律的法律规范创造力”的拘束性。但本文的这一部分所探讨的是行政规范体系的内在结构，因此关于这方面的问题，笔者将在另文中加以讨论，本文暂且不进入该问题领域讨论。

[22] 宫泽俊义：前揭注12，第506页。 [23] 如董白皋指出：行政规定具有“效力的多层级性与从属性”，其“文件数量众多，各自的效力与制定主体相对应，从上到下呈多层级特点，下级规范性文件不能与上级规范性文件内容相抵触，并且分别从属于相应行政机关制定的行政法规、规章”。

应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年，第229页（董白皋撰写）。 [24] 尽管《行政诉讼法》第53条第1款对法院是否适用规章时使用“参照”一词，由此引起“规章是否是法”的争论。

笔者在此并不介入此争论，但笔者认为，从字面上理解，“参照”属于赋予法院司法审查规则适用选择判断权，当选择判断阶段完成之后，法院实际地为规章为依据进行司法审查时，至少在这一前提之下的规章属于法。同时，如果将规则选择判断定位为对相应规章进行的隐性司法审查，那么这本身也不排斥甚至肯定了规章属于法的观点，因此该条涉及到的只是设定了法院对规章具有隐性审查权而已。

[25] 1982年颁布的我国现行宪法尽管规定了国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布行政决定和命令”（第89条第1项），国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”（第90条第2项），但是对行政法规、行政决定、命令、规章、指示等究竟应该具有什么内容，彼此之间有什么区别等等问题未作任何进一步的规定。在《行政诉讼法》起草、颁布之前，法学界对这些宪法制度概念的解释也莫衷一是。

绝大多数的宪法学教科书在对这一部分仅仅只是重复宪法上述条款的表述而没有作进一步的解释，或者只是简单地提及“国务院根据宪法和法律规定的行政措施、制定的行政法规、发布的决定和命令，各级国家机关必须贯彻执行”，即仅就效力等级问题添加简单的说明。例如张光博：《宪法论》，吉林人民出版社1984年，第390页；陈宝音：《中国宪法概论》，北京大学出版社1987年，第197页。

法理学界有人认为行政机关发布的具有规范性的决定和命令是法律形式的一种。例如北京大学法律系法学理论教研室编：《法学基础理论（新编本）》，北京大学出版社1984年，第3

6

2、363页。而有的立法学家则认为只有行政法规才属于法律规范。

例如周旺生：《立法学》，北京大学出版社1988年，第294页。 [26] 以我国1949以后出版的第一本全国统编行政法教科书为例（王珉灿主编：《行政法概要》（高等学校法学试用教材），法律出版社1983年），对何为行政法律规范的问题上，当时的学者所拥有的认识与现在行政法学界的主流观点并不相同，并不拘泥于行政规范的外在形式。

如将行政法定义为“是一切行政管理法规的总称”（第1页），而“行政管理法规”是属于法（第58-59页），其“不仅包括宪法第八十九条和第九十条所讲的国务院和国务院各部、委所制定的行政法规、决定、命令、指示和规章等，而且包括各级国家权力机关和人民政府关于行政管理所合法发布的具有行政法规范性质的所有决议和命令在内”（第101页）。 [27] 例如曹康泰主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，中国法制出版社1999年版，第44页；应松年主编：《行政诉讼法学（修订本）》，中国政法大学出版社1999年，262页；应松年、刘莘主编：《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年，第73页（马怀德撰写）。

[28] 例如，在解释最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第62条第2款中“其他规范性文件”时，最高人民法院行政审判庭以及该审判庭的法官认为“其他规范性文件”是指“规章以下的规范性文件”。参见最高人民法院行政审判庭编：《〈关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释〉释义》，中国城市出版社2000年，第131页；甘文：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年，第176页。

[29] 森田宽二教授认为，仅以其他行政机关为规范对象的行政文件，即不涉及“有关私人的权利义务的规范”的行政规范则不属于法律规范的表述，可以转换表示为这些行政规范不是属于“设定人与人之间意思界限”的规范，或不属于规范被称为国家的“人”与其他的“人”之间关系的规范。这种法律观念是将国家也视作为社会之中一员独立的个人，其建立的理论基础为个人主义性质的消极自由理论。

参见森田寛二「法律の概念」，芦部信喜他編・契約（岩波講座基本法学４），岩波書店1985年，第93―94頁。 [30] 高柳信一教授指出：“行政……既然是以近代市民社会为基础的近代国家的行政，那么，行政应直面近代市民社会的基本原理而不得与此相矛盾抵触。

国家（权力行政）的逻辑——以公益为目的，不受相对方的意思约束（即单方面地）作出命令和实施强制——与市民社会的逻辑——任何人非依自己的自由意思（即相互的合意）不被课与不利益或丧失权利——应该通过一定的方式得到沟通调整。作为国民代表的议会通过其制定的法律规范对行政进行约束，由此承担这一沟通作用，即行政主体可以不受相对人的意思拘束课赋征收税金、征用其所有的土地。

但这些作用又必须以存在承认这些活动的议会制定法为前提。在符合议会制定法所设定的要件的前提下，国民通过自己的代表人，预先抽象地在一定要件的前提之下同意接受上述的作用。

这是一项假定，由此是否能够真正地使得上述的市民社会逻辑不受到损害，则尚属未解的问题，但无论如何，可以认为以此使得国家（权利行政）的逻辑和市民社会（意思自由）的逻辑之间在原则方面得到了沟通”。高柳信一「行政の裁判所による統制」，雄川一郎他編・現代の行政（岩波講座現代法４），岩波書店1966年，第264―265頁。

[31] 森下敏男教授在以前苏联为对象研究社会主义法治国家理论时指出在计划经济的体制下，法律规范只会在共同体内部存在。因为以商品经济为媒介的近代法是在共同体和共同体之间产生的，即近代法存在于共同体之外，共同体的内部没有存在近代法的根据，而社会主义国家的计划经济体制则是共同体型秩序的复归。

在共同体内部，是通过行政性的和刑法性的规制实现管理目的的。森下敏男「社会主義的法治国家論の検討（上）――ペレストロイカと法」，神戸法学雑誌38巻３号，第50

2、50

3、50

5、528―530頁。这里笔者将森下教授的见解进一步理解为，法律观念也应于上述的社会结构—法律制度呈对应关系。

不仅如此，在法律的观念层面上，当国家和社会结构已经发生转型时，如果理论认识是滞后的，那么由于理论承继的关系，新被构筑的法学体系或理论还往往依然用旧有的观念去说明新的制度现象。具体而言，我国施行改革开放政策以来，社会已经呈现多元化结构，尽管包括行政法在内的我国的当代法律体系也是在此背景之下产生于共同体与共同体之间，但现今的许多法律理论则依然沿用计划经济时代的理论来说明这些法律的性质和功能，尽管这些理论中已经呈现出许多矛盾性。

[32] 这种不协调是以各种方式表现出来的。有的学者在研究中可能已经意识到尽管行政规定的发布主体在行政机关体系中地位不一样，但行政规定本身的性质或特征上则并不存在区别。

例如湛中乐指出：“除了享有行政法规、行政规章制定权的行政机关外，其他行政机关亦可在各自的职权范围内制定规范性文件，亦即包括国务院，国务院各部委，国务院各部委所属局、司，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区、直辖市人民政府所属厅、局、办，省会市和国务院批准的较大的市人民政府及其所属部门，其他设区的市和不设区的市、县人民政府及其下属机关，乡、镇人民政府都可以成为其他规范性文件的制定主体”，并且在实际的行政活动中，全国各级各类行政机关、企事业单位乃至社会团体都在制定此类其他规范性文件。这些其他规范性文件不因上述主体不因其在行政职权体系中的地位不同而在性质和特征方面有所不同（例如均具有效力的多层级性与从属性、规范性和强制性）。

罗豪才主编：前揭注8，第1

60、165页（湛中乐撰写）；持同样观点的还有应松年主编：前揭注23，第2

2

9、231页（董白皋撰写）。同时，法院在审查具体行政行为时也意识到行政机关在对外在的社会主体进行规范时，作为依据的行政规定除了与法律法规相抵触之外，如其属于内部规范的，也不能成为相应具体行政行为的合法根据。

例如，付星在王玉蕊诉昆明市公安局官渡公安分局不履行法定职责案的解说中指出“昆公户（1993）第2号通知仅是公安机关内部的一个规范性文件”。中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：《中国审判案例要览（1997年经济审判暨行政审判案例卷）》，中国人民大学出版社1998年，第445页（付星撰写）。

[33] 有关行政规则在事实上存在的这种外部效果问题，参见塩野・前掲注9，第83-84頁；中译本第73-74页。兼子仁・行政法学，岩波書店1997年，第93頁。

[34] 大桥洋一教授整理德国资料的基础上指出，行政规则的外部效果是通过判例获得承认的。到50年代为止主要是援引行政规则要求撤消行政侵害，即行政规则是被消极（防御）地使用；自60年代以来，作为弥补法律不足的一种方式，以行政规则作为根据请求行政给付的案件日益增多。

这类案件主要以平等保护理论为根据，除此之外还有信赖保护理论、悬赏广告类推理论、竞争者诉讼类推理论以及先占专家鉴定理论等根据。参见大橋洋一・行政規則の法理と実態，有斐閣1989年，第124-140頁。

[35] 原田尚彦・行政法要論（全訂第二版），学陽書房1991年，第42頁。对此，森田寛二教授认为这类学说以及有关的判例的观点是建立在“现代法”基础之上的，其意味着否定了将内部文件等行政规则模拟成个人内部事物这种“近代法”性质的见解。

森田寛二「法律の観念」，芦辺信喜他編・前掲注29，第97頁。 [36] 但是，对于行政规则究竟在什么层面上成为准法律规范的问题则学者间有不同的见解。

持适用说的学者认为行政规则并不是自成立之时起就具有法律规范性质的，而是在对国民作出行政行为时才开始具有法律规范的性质；而持成立说的学者则认为行政规则是以“寻求国家意思统一地实现”为目的的，其中自然也包含“寻求国家意思”平等地“实现”的内涵，因此当该行政规则成立之时即具有法律规范的性质。参见森田寛二・前掲示注29，第

9

8、99-100頁。 [37] 田中二郎・新版行政法上巻（全訂第二版），弘文堂1974年，第119―120頁。

[38] 森田寛二・前掲示注29，第99頁。大桥洋一教授指出德国判例也体现了同样的特征。

参见大橋洋一・前揭注34，第131頁。 [39] 这样设定平等待遇法命题的内涵则可以避免墨受成规，对行政规则机械适用的情况。

森田寛二・前掲示注29，第98頁。 [40] 有关行政机关的自我约束理论，参见平岡久「行政基準」，平岡久・前掲注9，第252-253頁。

有关德国行政法中的“自我约束理论”，参见大橋洋一・前揭注34，第

5

4、124-131頁。大橋洋一教授在此归纳出行政的“自我约束理论”有两个种类，一是着眼于行政惯例的自我约束理论，即行政个别处分的积累（即行政惯例）约束将来的行政活动；二是着眼于行政规则的自我约束理论，即行政制定的行政规则约束将来的行政活动。

显然本文只涉及后者。 [41] 阿部泰隆・行政の法システム（下）［新版］，有斐閣1997年，第648頁。

[42] 这类行政规定是行政实践中的客观存在。参见曹康泰：前揭注27，第42页。

笔者认为《行政复议法》第七条的规定是在行为规范的层面上建立了对该类行政活动结果的审查制度，但这一制度的建立并不意味着在组织规范的层面上授权相应行政机关可以制定与前一类行政规定具有同样内容和效力的行政规定。 [43] 有关有名规范和无名规范，参见朱芒：前揭注1，第13页。

[44] 讨论的有关资料可参见张尚鷟：前揭注11，第488-493页。 [45] 例如在龙岩地区科技印刷厂不服龙岩市工商行政管理局没收及罚款处罚案中，国发（1987）65号《国务院关于严厉打击非法出版活动的通知》作为行政诉讼中法院司法审查的适用依据；在徐惠琴等不服福建省卫生厅医疗卫生行政处理决定案中，医疗事故（事件）鉴定报告书因不符合福建省卫生厅闽卫医[1989]469号文件附表4对医疗事故（事件）的格式要求而被法院认为没有合法依据。

中国高级法官培训中心等编：前揭注31，第4

5

9、524页。 [46] 例如罗豪才：前揭注7，第1

3

8、142—159页。 [47] 正因为如此，周汉华博士指出，从法与社会的关系角度看，民航总局制定这类文件的活动属于广义的立法活动。

参见http://www.chinalawinfo.com/flzk/flzk22-topic.htm 所刊周汉华发言。 [48] 从各地各级人民政府公布的清理目录中可以显而易见地发现这种混合状态。

例如2009年1月30日上海市工商行政管理局宣布废除规范性文件172件。其中“1996年执行的《关于对自然人股东担任企业负责人员审查工作的通知》，因超出上位法规定设置的行政相对人的义务范围而被废止”。

参见上海市工商行政管理局主页http://www.sgs.gov.cn/cgi-bin/sgs_new.php3中《上海工商宣布废止规范性文件172件》。 [49] 《宪法》第90条规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”。

这里产生两个需要认定的问题。一是 “各部、各委员会”仅仅是字面意义上被称为“部”或“委员会”的部门，还是泛指在行政序列中具有部或委员会地位的部门；二是“各部、各委员会”是否包含同样属于国务院管辖之下的直属机构。

在此后的相关立法中，1996年的《行政处罚法》第12条第1款规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为，种类和幅度的范围内作出具体规定”；《立法法》第七十一条规定为：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章”。从上述条文的相关性看，由于《立法法》将“中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”置于与“各部、委员会”并列的地位，因此可以推论《宪法》第90条所列的“各部、委员会”仅指字面上被称为“部”或“委员会”的部门。

同时，在结合《行政处罚法》第12条第3款“国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本法第一款、第二款的规定，规定行政处罚”的内容，也同样可以推论出《宪法》上述条文中的“各部、各委员会”中不包含国务院直属机构。 [50] 参见蒋朝阳：《论部委规章制定权的授予、行使和监督》，罗豪才主编：《行政法论丛》（第1卷），法律出版社1998年，第1

1

7、119页。在制度整理方面，例如1994年由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会编，中国民主法制出版社出版的《中华人民共和国法律法规全书》（共六卷）收录了国家工商行政管理局等国务院直属机构所发布的规范性文件；在《国家土地管理局行政法规制定程序暂行办法》（原国家土地管理局1989年7月19日颁布）中，第2条规定：“本办法所称行政法规，包括下列各项：

（一）由我局起草，报国务院批准发布的法规；

（二）由我局起草，报国务院批准，国家土地管理局发布的法规；

（三）由我局起草，与国务院有关部门联合发布的规章；

（四）由有关司（室）起草，国家土地管理局发布的规章”。此外，在行政诉讼中法院也将这些规范性文件作为判断具体行政行为是否合法的直接依据，例如在上海延长机械刀片厂不服上海市普陀区工商行政管理局工商变更登记行政决定案中，一审法院作出判决的依据之一为国家工商行政管理局《企业法人的法定代表人审批条件和登记管理暂行规定》之第

5、

7、

8、9条。中国高级法官培训中心等编：前揭注45，第462页。

[51] 笔者在考察南方一些省的设区的市的人民政府制定的关于禁止在市区燃放烟花爆竹的规定时发现，无论是否是经国务院批准的较大的市，在规范的内容以及功能方面几乎无根本性的不同。这种行政规范的内容自然可以从社会需要与行政规范的供给关系中去理解，但是从形式意义上而言，非较大的市所制定的这类规范则不应属于法。

[52] 1998年12月21日《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉修改情况的汇报》。参见乔晓阳：前揭注4，第26-27页。

另参见曹康泰：前揭注27，第44页。 [53] 参见本文前揭注

4

5、50中所引用的判例。 [54] 参见周兴高诉上海市公安局徐汇分局拒绝颁发持枪证案。该案中法院在分析不作为与相应行为认定期限的关系时，将上海市公安局

（90）沪办205号《关于公安机关办理审批合格证、许可证等事项的规定（暂行）》中的期限规定作为对某行为是否属于不作为进行认定时的审判基准。中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编，《中国审判案例要览（一九九二年卷）》，中国人民大学出版社1993年版，第1192-1196页（赵来英、余凌云撰写）。

[55] 参见沈阳土产品采购供应站不服辽源市标准计量局质量监督行政处罚案。该案中法院将国务院法制局国法办函字［1987］025号《关于工矿产品、农副产品、通用产品、专用产品的划分意见》作为审判基准的一个部分。

中国高级法官培训中心、中国人民大学法学院编：前揭注54，第1265-1268页（赵大光、余凌云撰写）。 [56] 有关现代国家对行政的需要以及与行政规则的关系问题，具体可参见[日]大橋洋一・行政規則の法理と実態，有斐閣1989年，第1-2頁。

[57] 日本学者在分析了德国和日本的行政规则后指出，在现代国家中从立法和司法的关系角度看，行政规则可以分为四类，即法律替代性规则、成为自我约束对象的规则、专业知识集积型规则和传统的行政规则（即行政所制定的不构成司法审查基准的内部事项）。参见大橋洋一・行政規則の法理と実態，有斐閣1989年，第369頁。

[58] 现代国家中的行政规则已经涉及到诸如议会对行政的控权（主要是授权问题）、资金交付、行政裁量的司法审查、中央地方关系、行政的内部法、非定型行政活动等等几乎全部的行政领域。大橋洋一・行政規則の法理と実態，有斐閣1989年，第2-3頁。

[59] 制度层面上的压力显然已经出现了。例如《关于中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》的“透明度”条款规定“中国承诺只有那些公开发布的并且为世贸组织其他成员、个人、企业等能够方便了解到的对货物贸易、服务贸易、知识产权贸易或外汇管制有关系或有影响的法律、法规及其他措施才会得以执行”。

参见http://www.moftec.gov.cn/moftec_cn/wto/law02.doc中PROTOCOL ON THE ACCESSION OF THE PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA的Transparency部分的第1款第1句。这里明显地可以看出，应公布和可执行的是对货物贸易、服务贸易、知识产权贸易或外汇管制有关系或有影响的法律、法规及其他措施，即涉及权利义务的规范性文件，“法律、法规和其他措施”是因为其内容涉及权利义务而并不是因为其外形（规范性文件的渊源）才负有公开的义务。

因此，从实质性判断标准而言，这里所谓的“其他措施”与“法律、法规”并无本质区别。