对行政不作为性质的理论研究(3)行政法论文(1)

三、“五权宪法”对监督行政体制改革的借鉴 针对我国监督行政中存的弊端，我们必须对监督行政体制进行彻底的改革。孙中山提出的“五权宪法”理论，对监督行政体制改革具有很强的借鉴意义。

（一）建立监督行政的独立机构 “五权宪法”极为重视监察机关的作用，强调监督机关的地位的独立性，并要求自成体系。孙中山提出的这一政治体制既借鉴了权力制衡理念，又符合当今社会发展的趋势。

从世界各国已有的监督机构及其发展趋势看，监督机构应享有广泛的授权并具有独立性，它只向最高权力机关或是立法机关负责，接受它们的领导，而不属于任何政府部门，其编制也不纳入公务员系列。“五权宪法”监督机关的优点就在于，要监督行政就得脱离行政机关的控制，成立独立的监督机构。

这种独立的监督机关应具有如下两个特性： 其一，自成体系。“五权宪法”中的监察院就是一个独立的机构，其职能不受行政权的干涉，只有这样才能监督行政权。

当前我国监督行政的主体虽多，但是不能自成体系，不是一个独立的监督机构，基本上是各自为政，职能交叉，导致谁都没有监督好政府。因此，要对监督行政体制进行改革，首先就应建立一个独立的监督行政的机构，要从法律上确立这一机构的专门性、独立性，使这一行使监督职能的国家机构独立于其他国家机构。

其次是确立这一监督行政机构的监督职能，使其职能具有明确性、稳定性和专门性。 其二，拥有权威。

仅仅建立一个监督行政的机构还是不够的，我们现有的监督行政的机构说起来也够多的了，但真正要落实监督职能却很难。主要原因是缺少权威。

比如行政监察机关就是行政系统内容专门监督行政的机关，但是这一机关实行政双重从属制，受制于同级人民政府。同时，其处罚权仅限于警告、记过、记大过三种，对需要给予降级以上处分监察机关只能向有权机关提出建议。

虽有机构，但缺少权威还是难以施行监督职能。所以，笔者认为我们应在法制制度上确立一个真正具有权威的机构，形成一个拥有中心，又是多头进行的机构。

这个机构不能是对现行机构的职能的重叠，造成新的机构臃肿。而应具有协调职能，又进行职责分工的机构。

（二）健全监督行政的民主监督机制 孙中山描绘“五权宪法”时，五院组成国民政府，向国民大会负责。而这五院的产生基础却是直接民权。

他把“五权宪法”比作一架大机器，“直接民权便是这架机器的紧扣。”人民要有直接民权的选举权，更要有罢免权。

行政的官吏，人民固然是有权可以选举，如果不好的官吏，人民更有权可以罢免。孙中山的直接民权思想对健全监督行政的过程中实施民主监督机制，极具启示。

行政权力是人民所赋予的，理应受人民制约。但是，对政府的民主监督多是喊在口号上，往往缺乏必要的配套制度作保证。

缺少对检举人的保护措施、奖励措施，没有对新闻媒体在反腐败方面的特殊法规，没有广大群众参与反腐败的组织落实、人员落实、责任落实等法规。即使是人大代表，也很难真正实施罢免行政首长的权利。

民主政治是我国现代化的重要目标，建立有效的民主监督机制，使公民和社会组织有足够的力量监督和制衡国家权力，促使行政机关切实根据社会的意志和愿望进行政管理，从而保障社会的民主政治。具体措施可采取：第一，进一步发挥人民政协以及各民主党派、人民团体在政治协商和民主监督中的作用；第二，重视群众的来信和举报工作；第三，建立舆论独立的制度，在保证舆论的社会主义方向的前提下，切实保障新闻舆论的自由。

通过民主监督机制的完善，使监督行政的主体真正到位。

（三）规范监督行政的工作程序 孙中山在论述监察院的工作职责时非常强调监察院的工作应是积极的，应对监察对象随时进行监察，而不应等事件发生了之后才进行。这一思想对于当前的监督行政的制度完善，很有启发。

当前各监督行政的主体对行政的监督大多是事后监督。监督行政的主体的职责既包括廉政监督，也包括行政效能监督。

要实施这些职能，就应推动监督主体的积极监督职能，而不再仅仅消极被动监督。监察行政的主体在认为必要的情况下，可随时参加行政机关公务处理过程，实现其直接监督的权力。

在实施事前监督和事中监督的过程中，既要监督政府施政的廉洁，更要监督政府是否高效，对行政机关的该办未办和超期拖延的任何事项责令其及时办理。只有及时对行政效能进行监督，才能适应市场经济发展的需要，促进社会生产力的发展。