完善我国财政转移支付制度的浅

一、问题的提出

转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分，它在平衡地方政府预算收支、调节国内横向公平、保证公共物品的有效供给等方面发挥着重大作用。自1994年分税制改革以来，我国中央转移支付规模呈不断扩张之势，转移支付占中央财政支出的比重从早期50%左右增加到2012年的70. 74%，占地方公共财政收入的比重则基本保持在40%以上，使地方政府尤其是中西部落后地区对中央转移支付资金形成较强的依赖。尽管我国财政转移支付制度近二十年来在平衡地方财力、促进地区间公共服务均等化、支持落后地区发展等发面发挥了较大的作用，但中国的转移支付制度自建立以来就饱受垢病，期间虽经几次调整，但问题依然没有得到有效解决。

大多数研究将我国转移支付制度存在的问题主要归结为如下几个方面:一是政府间事权模糊导致政府间责任不清，也造成财权与事权的脱节。二是转移支付结构不合理，造成转移支付资金效益不尽如人意。三是现行转移支付制度在促进地区间公共服务均等化方面的作用依然有限。如郭庆旺、贾俊雪(2008)考虑了地方公共服务供给中的投入、成本和需求因素，实证分析的结果是政府间财政转移支付对于省际间公共支出中的医疗卫生服务均等化起到了促进作用，但是却扩大了省际间公共交通服务的差异，而对基础教育服务的影响不显著;付文林、沈坤荣(2012)利用分税制改革以来的省级面板数据进行实证分析发现，我国目前的转移支付制度在使地方政府的财力改善后，还可能通过调整现有的财政支出结构而偏离其基本公共服务均等化目标;分区域的分析表明，越是经济欠发达的财政资金净流入地区，地方政府对基本建设、行政管理支出项目的诉求越强烈。四是我国转移支付资金缺乏法律支撑和统一规范的标准，在实际操作中受人为因素的影响大。五是我国财政转移支付资金缺乏有效的监督机制，使其无法顺利流入下级财政，导致使用效益受到影响。

上述研究对我国财政转移支付制度存在的问题进行了全面分析，但没有指出存在问题的原因。本文在对我国财政转移支付现状分析的基础上，通过对中央和地方政府间财政转移支付结构利益的博弈分析，找出我国目前财政转移支付资金存在问题的本质原因，从而提出完善我国财政转移支付的具体措施。

二、我国财政转移支付的现状

我国现行的财政转移支付制度是在1994年分税制改革基础上形成的，经过十几年的不断摸索和完善，我国的转移支付体系日渐规范。目前我国转移支付由以下部分构成:中央对地方税收返还、中央对地方的财力性转移支付和专项转移支付。中央对地方税收返还包括增值税、消费税返还和所得税基数返还。事实上，中央财政并不拥有税收返还的分配权、使用权，这部分收入实际上是地方财政可自主安排使用的收入，在预算执行中通过资金划解直接留给地方。目前，中央对地方财政转移支付制度体系由一般性转移支付和专项转移支付两部分构成。一般性转移支付主要包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。一般性转移支付主要是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口、均衡地区间财力差距、实现地区间基本公共服务能力的均等化而由中央财政对地方财政进行的补助支出。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务进行补偿而设立的补助资金。地方财政需按规定用途使用专项转移支付资金。

近年来，我国财政转移支付规模不论从总量上还是结构上都发生了较大的变化。

(一)转移支付的规模呈逐年扩大趋势

转移支付总量从1994年的2389. 09亿元增加到2012年的45383. 47亿元，增长了近19倍。长期以来，转移支付占中央公共财政支出的比重除个别年份(1999年、2000年)外一直维持在50%以上。但近年来，这一比重发生了较大变化，自2007年开始超过60%。2012年则超过了70 %。这说明我国中央财政的财力集中度在不断增强，中央对地方财政的影响力在不断强化。同期，除个别年份(1997年、1998年)外，转移支付占地方公共财政收入的比例也基本维持在40%以上，使地方财政形成对中央财政持续的高度依赖。

(二)财政转移支付的结构逐步趋向合理化

近年来(由于统计口径的变化，本部分数据主要从2007年开始分析)，尽管大多数年份一般性转移支付占中央财政转移支付总额的比重低于专项转移支付所占比重，但一般性转移支付占中央财政转移支付总额的比重总体呈逐步上升的趋势;与此同时，专项转移支付占中央财政转移支付的比重则开始缓慢下降，这均说明我国财政转移支付的结构正在逐步趋向合理化。

三、我国财政转移支付中存在的问题

分税制以来，中国财政转移支付制度的目标有两个:一是调剂各地区之间财政能力的差异;二是针对具体情况提高地方政府提供公共产品的能力。从制度选择上来说，应该实行无条件的一般性转移支付来实现前一个目标，同时通过有条件的专项转移支付来实现第二个目标。从本质上讲，财政转移支付的上述作用只能是在发挥地方财政自主性前提下的一项辅助性措施，但在我国实践中，中央财政转移支付己大大超越了其应有的作用，中央转移支付规模不断扩大，专项转移支付占比持续居高，实际执行过程中的多头管理等问题都使我国中央财政转移支付的使用效率大打折扣，影响到其制度设计目标的实现。

(一)转移支付规模较大

自1994年分税制以来，我国转移支付的规模一直居高不下，转移支付总量(含税收返还)占中央财政公共支出的比重基本维持在50%以上，2012年更是超过了70%。与此同时，中央转移支付占地方公共财政收入的比重基本维持在40%以上。其中，中西部省份对转移支付的依赖度远高于全国平均水平。据国家审计署2010年重点抽查的18个省90个县的转移支付结果显示，在审计的90个县财政支出2630.50亿元中，上级转移支付占46 %，其中，50个中西部县占比高达71%。如此大规模的转移支付，说明中央与地方政府间的财力与事权己严重不匹配。财力和财权过渡上移，强化了中央政府对地方政府的影响力和控制力，弱化了地方政府的财政自主权，从而使地方性公共产品无法有效提供。在此过程中会强化地方政府对中央财政的依赖性，弱化其提升自身财力的积极性。这种状况对地方的长期经济发展是不利的。

(二)转移支付结构不合理

近年来一般性转移支付占中央财政转移支付的比重在稳步提升，但目前对于转移支付存在的问题不论是理论界还是实际部门，矛盾的焦点仍是转移支付的结构问题，说明结构问题依然是我国财政转移支付中存在的主要问题之一。对此，绝大部分观点认为，目前一般性转移支付所占比重较低，导致地方政府在提供地方性公共产品时因财政能力有限而无法有效提供。这一点在历年国家审计署的工作报告中均被作为重点问题提出。国家审计署公布的《关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，目前我国财政转移支付结构不够合理，部分专项转移支付分配不够规范。2012年，中央财政转移支付占中央公共财政支出的比重为62. 77 %;专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央财政转移支付的比重为64. 42% 。这一比重远高于按大类计算出的2012年专项转移支付占中央财政转移支付38. 46%的比重，这意味着实际中专项转移支付的比重依然居高不下。这样一种转移支付结构极大地限制了地方政府的财政自主权，给地方财政的运行带来了较多问题。

(三)转移支付资金管理多头化

目前，除了中央财政直接安排的转移支付资金外，一些中央部门在部门预算中也安排了中央补助地方支出。这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道，造成中央财政本级预算支出和补助地方预算支出不真实，不利于地方政府的管理和人大的监督。同时，尽管国家对于转移支付作了许多明确规定，但是对于转移支付的申请、使用、监管及责任承担等问题并没有严格的法律规范。监督方面，从现有的法规来看，目前对转移支付的监督主要有来自财政部门的监督、审计部门的审计，以及人大对预决算的监督。这些监督形式在目前制度体系下软弱无力。

四、转移支付中政府间行为分析

从现有研究看，大多数学者认为我国财政转移支付产生诸多问题的原因是多方面的，有政府间财权与事权的不匹配、有管理制度的原因，也有预算的问题等等。但本文认为，其根本原因是政府间权力的划分及由此衍生出的利益之争。而政府间的权力主要是事权，由事权应运而生的就是财权，这其中既涉及资金的分配，又涉及管理体制和管理权限。

就现阶段而言，中央集权国家的特性决定了财权上移将是一个长期稳定的制度选择，因此，我国转移支付规模在相当长的时期内不会有大的变化。那么，转移支付的主要问题就成为其结构问题，即表现在中央财政转移支付中一般性转移支付和专项转移支付的资金分配比例上。对此，大部分观点认为转移支付中一般性转移支付即财力性转移支付所占比例太低，不利于地方政府事权的行使。这是一个现实，也是今后要逐步解决的一个问题。还有一些学者则持不同观点，认为在我国目前情况下，不宜大幅度提高一般性转移支付的比例而降低专项转移支付的比例。这两种观点实际上是转移支付中中央政府和地方政府之间力量博弈的表现。现代财政联邦制理论认为，财政的三大职能中收入分配和宏观调控职能应由中央政府履行，而资源配置职能则由中央政府和地方政府共同执行。我国分税制就是在这一理论指导下开始运作的，但中央集权制国家的特性和政府间职能划分不清导致中央政府和地方政府间持续的利益之争。

中央和地方政府作为具有自身利益的两个主体，在对待转移支付的态度上是不同的。对中央政府来说，在总量上，其希望加大转移支付的规模;在结构上，其最优策略是加大专项转移支付的比例，以体现其对地方政府的控制力并最大程度地实现本部门利益(预算最大化)。对地方政府来说，其希望增强自身的财政能力(本部门预算最大化)，但在中央集权的政府模式下，这一目标无法实现，因而只能退而求其次，即在现有的转移支付模式下尽可能提高一般性转移支付的比例，从而在现有的财政框架下提高地方政府的财政自主能力。这一目标与中央政府的策略发生了背离。对地方政府来说，当通过正常方式无法提高一般性转移支付比例时，就会通过挤占、挪用专项转移支付资金的方式来实现自身利益。

地方政府挤占、挪用专项转移支付资金是要面临风险的，即中央会对挤占、挪用专项转移支付资金的部门及其负责人进行惩罚。

当惩罚可信时，地方政府迫于为此付出的代价就不会去挤占、挪用专项转移支付资金，中央政府及各部委的目的基本能够实现，但由于专项资金提供的公共品与各地社会经济发展水平之间可能产生差距，以及地方政府在这一过程中所要付出的代价(地方配套，加大地方财力紧张或增加地方政府债务)，综合权衡后会在一定程度上降低专项转移支付资金的使用效益。

当这一惩罚不可信时(我国目前基本如此)，地方政府就会挤占、挪用专项转移支付资金。地方政府对专项转移支付资金的挤占、挪用势必会降低专项转移支付资金的使用效益。 在地方政府的这一策略选择下，尽管中央政府不情愿，但与地方政府大面积挤占、挪用专项转移支付资金所带来的效用损失相比，它会在一定程度上调整专项转移支付资金的占比(目前正在发生这种变化)。根据中央政府的策略选择，地方政府会相应调整自己的策略，这一重复博弈过程将一直持续到中央与地方政府之间的利益达到大致均衡为止(当然，由于中央政府居于决策地位，这种利益均衡也只能相对来说)。

也许更好的路径是还转移支付的本来作用(调整地区间的财政能力并使基本公共服务均等化)，而不是目前这种转移支付占中央财政支出近70 %、占地方公共财政收入40%的格局。这就需要对我国的财政体制以及对中央与地方政府的财权与事权进行重新界定。

五、完善我国财政转移支付的对策

从上述分析可知，我国财政转移支付所面临的问题看似规模、结构问题，其背后的本质问题则是政府间的利益分配。要想从根本上解决这一问题，使财政转移支付真正体现其制度设计的目标，只能从改革和完善现有制度着手，而其核心则是界定清楚中央和地方政府的财权与事权，在此基础上，通过公开预算以强化外部监督以及制定转移支付法规的方式来确保我国财政转移支付的有效运行。

(一)合理界定政府间的事权与财权

从世界各国的经验来看，各国转移支付额的确定都是在考虑中央与地方的事权界定及地方拥有的财力状况基础上进行的，这是转移支付能顺利实施的前提条件。尽管各国事权划分有一些差异，但从总体上看，各级政府都有较为明确的事权范围，在事权基础上结合各地方财力状况确定转移支付的额度。就我国目前来说，虽然财政分权理论给我们提供了清晰的思路，即财政三大职能中收入分配职能和宏观调控职能由中央政府行使，资源配置职能由中央政府和地方政府共同行使。在资源配置职能中公共产品的受益范围决定了各级政府的职能即事权范围，但在实际划分各级政府的事权范围时由于利益边界的模糊导致了事权划分的模糊，致使中央政府与地方政府之间、各部门之间在转移支付的规模、结构、安排等方面产生利益之争。因此就我国目前来说，规范转移支付首先要合理界定好各级政府要承担的职责，特别是在涉及到由地方和中央政府共同承担的职责方面要划分清楚各自承担的比例和标准，并予以法制化。在界定清楚中央与地方政府间事权的基础上，规范各部门之间的职能范围，特别是中央各职能部门要尽量减少部门间的职能交叉现象，减少以至杜绝转移支付中资金的重复安排和多头管理现象的发生。同时，政府间和部门间职能的明确界定也有利于专项转移支付项目的归并，这也正是目前我国转移支付管理中要着力解决的问题。与事权相对应，政府间在财权的划分上应结合我国的实际，在确保中央财政主导地位的前提下，要保证地方政府相应的财力，而且关键点在于保持政府间税源的稳定。稳定的税源是各级政府持续行政的保证。

(二)确保预算的细化和公开透明

政府的财政预算在财政转移支付中发挥着举足轻重的作用，规范、透明、细化、刚性的预算是财政转移支付资金规范有效使用的前提和保证。财政预算的弱化、模糊、不公开、不透明是我国几十年来政府预算中一直存在的问题，在行政中的直接表现就是政府行政的随意性。虽然我国也颁布了《预算法》，但其全面有效实施还有待时日。尤其是在现有预算管理体制下，预算的透明和刚性无法得到落实。由于预算缺乏透明度，而且预算执行后也无相应的问责机制，导致审计部门年年审、年年有的问题，而且新的问题不断出现。因此，要保证财政转移支付目标的实现，首先要在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，并从时间上与各级政府预算相衔接，在程序上将其纳入各级政府财政预算的编制与执行中。与此同时，还要做好部门预算与财政总预算之间的衔接，以尽可能避免转移支付资金多头管理现象的出现。其次，要做到预算的细化。要细化预算就必须要对政府收支分类项目进行改革，目前己完成的政府收支分类改革进一步推进了细化预算的进程，但我国政府收支分类改革的进程还远未结束。政府收支分类直接关系到财政预算管理的透明度和财政预算管理的科学化和规范化，只有政府收支分类项目做到清晰、透明，预算才能细化。最后，在预算法制化和细化的基础上，确保人大和社会公众对预算从编制到执行全过程的监督，并建立健全预算执行问责机制，使其朝着绩效预算方向逐步迈进，从而保证预算真正落到实处。我国现行《预算法》仅赋予人大对预算的批准权、预算执行的监督权以及不适当支出的撤销权，而社会公众对预算的监督权则是缺失的。从实际运行来看，人大对预算的监督权是有限的，而且往往流于形式(先执行后批准)。缺乏社会公众对预算执行的监督权和问责机制的预算将无法对政府行为实施有效监督和约束，最终必然使预算的执行大打折扣，也无法对地方各级政府挤占、挪用专项转移支付资金的行为实施有效约束。因此，在强化人大在预算从审议到问责权利的基础上，应进一步赋予社会公众对预算的监督权，才能促使预算得到有效实施并最终体现出政府作为公共管理者提供公共产品和公共服务的职能。规范透明的预算将为转移支付的规范有效运行提供保障。

(三)制定转移支付管理法规

我国政府尽管对于转移支付作了许多明确规定，但是对于转移支付的申请、使用、监管及责任承担等问题并没有严格的法律规范，目前的转移支付主要通过一些部委文件的规定在运行，如2000年财政部颁布的《中央对地方专项拨款管理办法》,2008年财政部颁布的《中央对地方一般性转移支付办法》等文件，但由于只是一些部委文件，因而其缺乏权威性和时效性。因此，政府要尽快制定转移支付的单行法律法规。同时，对财政转移支付的一些基本原则、程序、资金来源、支付方法、支付标准、转移支付目标、机构设置、监督以及法律责任等问题都应做出明确的规定，通过法律规定以保证转移支付更加规范有序运行。