浅析完善我国人大制度的几个问题

一、我国人大制度的简略回顾从建立到破坏再到恢复的艰难历程

我国人大制度自1954 年建立迄今已经运行了60 年。回顾1954 年第一次全国人民代表大会成立前，我曾以清华大学党委宣传部负责人的身份，被派去主持海淀区清华大学选区的人民代表选举。当时选举很热烈，要求百分之百投票，也就是一个也不能少。我们选举办公室也负责落实一个一个选民，包括生病的、出差的，创设条件保证每个人都投票。在投票前期我还在校报上发表一篇短评：《投社会主义一票》。当时人们的热情很高，投票结果果然达到百分之百。此前我还主持收集清华师生员工对宪法草案的意见。当时在全国有一亿五千万人参加宪法草案的讨论，收集的意见达十万多条，反映了新中国的公民们参与政治的热情。同一年通过了第一部宪法，即1954 宪法。

这些都在人民群众中引起了强烈的反响和美好愿景。人大成立之初，也通过了几个法律。人们充满期待，以为从此国家有望走上民主宪政的轨道。可惜刚过去一年，即1955 年，就发生了批胡风的违宪事件。到了1957 年反右以后，一系列的政治运动，无不是违反宪法、侵犯人权的行为。包括实行政社合一的人民公社制度这样一个改变国家基层政权体制的问题，也都不是通过人大审议通过，而是仅仅由执政党中央一个决定就举国运动起来改制。1966 年到1975年期间的近十年停开人大会议。1975 年虽恢复召开第四届人大一次会议，其代表却是秘密指定，会议秘密举行，连开会地点也保密。人大通过的继续革命和全面专政的75 宪法，则同民主宪政精神背道而驰。文革期间，执政党的最高领袖不经过人大就发动全民暨全面的夺权运动，建立破坏宪法的革命委员会。他的一张大字报，就废除了一位经人大依宪法选举产生的国家主席。应该说，那个时候虽然有宪法文本上的人大制度，却名存实亡。

踢开宪法和人大闹革命的无法无天的毁宪运动，造成史无前例的大灾难。这是我国自清末以来的百年宪政运动又一次重大挫折!也说明宪法和人大制度本身存在先天缺陷：没有建立有效的权力制约和违宪审查制度。令人高兴的是，改革开放以来，人大恢复了活力，并且有了比较大的发展和进步。1982 年六届全国人大二次会议通过了新修订的1982 宪法。我个人也有幸在1979 年从清华大学调到全国人大刚成立的法制委员会办公室，搞立法和法治研究工作，参与了一些人大会议和立法工作(包括82 宪法的修订)。八年于兹，亲身观察和体验了人大制度运行的得与失。人大制度的启动，也有一个艰难过程。那时候人大代表大都缺乏法律常识，不知道作为代表有哪些权利，人大有哪些权力。人大代表听了总理的政府工作报告后讨论时，只是像平日听首长报告后，习惯性地说报告使自己受了很大的教育，很大的鼓舞，回去要好好学习却不知道应当行使代表的权利和人大的权力，去审议其中存在什么问题。在审议刑事诉讼法草案中关于第一审程序、第二审程序的时候，有些代表就奇怪地问：怎么第一是审程序，第二还是审程序，这不是重复吗?问民事诉讼法中的法人是什么，是不是法人就是守法的人?当时人民代表的法律知识是很差的。外国人讥笑中国人大是橡皮图章，除了因为权力意识差，奉旨举手外，还因为法律意识差，难以提出意见。

应当说，改革开放30 多年来，人大制度有所改进，人大代表的法律意识、权力意识也有很大的进步。人大在立法上取得了较大的成就，制定了四百多个法律，中国法律体系的框架已初步形成，国家完全无法可依的状态已经基本结束。国外对人大的评价也有了新的说法：这块橡皮图章变硬了，这是值得庆幸的事。毋庸讳言，人大制度和人大运行，特别是宪法实施中的问题还不少。我认为，千头万绪，归根到底，还在于对人大制度的根本性质、其权力位阶，其与人民、选民、执政党、政府之间的关系等等，还不是很清楚和很到位。下面仅就其理念与制度略举数端，以求共识和改革。

二、理顺人大与人民、选民的关系人大是最高国家权力机关，不是国家最高权力主体

(一)谁是国家最高权力主体

中华人民共和国宪法第2 条第1 款规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。第2 款规定：人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。宪法第57 条又规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。这三款都涉及国家权力，其中，最高国家权力机关是否就等同于国家最高权力机关?一些人大代表和党政干部是并不了然的。首先要区分，这两种表述是有差别的：最高国家权力机关只是表明全国人大相对于其他所有国家机构而言，是拥有最高国家权力的机构，地方人大和各级政府机关及司法、军事机关，虽然也拥有各自不同和不等的国家权力，但都得服从全国人大这个最高国家权力。而所谓国家最高权力命题中的国家，则不仅是指国家机关，而是涵盖国家机关和全社会;其权力不限于人大和政府行使的国家权力，同时包括各社会主体普通公民、人民大众、社会组织、各政党特别是执政党的权力，即人民或全民的权力。这就涉及在人大之上，谁拥有国家最高权力，或谁是国家最高权力主体?依我国现行宪法，全国人大是最高国家权力机关，这只是相对于其他国家机关而言;全国人大并非国家最高权力机关。

拥有国家最高权力者是人民，即所谓主权在民。人大也是由人民(选民)选举产生的，宪法规定人大要对人民负责，受人民监督。可见，人民是人大这个最高国家权力机关的更高权力主体。中华人民共和国一切权力属于人民的命题中，这个属于人民的一切权力是从人民主权意义上说的。它才是国家最高权力，是高于全国人大、也高于执政党和其他任何国家机构与社会组织与个人的权力。这种最高性的体现，是全国人大(以及身为执政党的国家领导人)由人民(全民)直接或间接选举产生，要对人民负责，受人民监督。全国人大制订的法律和通过的决定，都不得违反人民的意志，侵犯人权和公民基本权利，否则就是违宪的、无效的。也就是说，人大是全民权力的派生组织;全体人民是国家权力的原始主体和最高主体。在发达的民主国家，宪法和宪法修正案和其他关系全民权益的重大事项，除须经议会审议通过外，还须全民公投(全体公民直接投票)，这种直接民主，可以显示人民权力的最高性。不过，人民是个抽象的整体概念，在我国，县级以上的人大都是间接选举产生，不易看出人民权力对人大的直接作用。

在凡属真正实行主权在民的政制的民主国家，其国家的最高权力并非议会或总统，当然更不是某个政党，而是人民或全体选民。他们通过手中的选票和实行全民公决的投票，掌握着决定总统、议会议员或内阁成员人选的命运，并掌握修改宪法和重大法案以及涉及全民的重大事项的最高权力或最终决定权。这种全民直选权(包括罢免权)、全民公决权(包括修宪权、立法终定权和其他涉及全国、全民的重大事项的决定权)，就每个公民而言，是他的基本权利;就全民集中投票公决而言，则已是转化为具有直接强制力的人民权力(而不是人大的权力)。因为经全民公决得出的结果，是具有最大权威和强制力的，任何国家机关(包括议会或人大、总统、内阁)和个人(包括执政党领导人)都必须服从全民公决的决定。在美国，宪法修正案要得到3/4 多数的州议会的批准。欧盟宪法草案在法国全民公决时遭到否决，以致未能在欧盟生效。可见，人民或选民的集体权力，才是国家的最高权力，高于其总统与议会拥有的国家权力。这种人民权力，或全民权力，属于什么性质呢?从宪制视角考察，似应属于国家权力范畴，因为它是在国家宪法确认的人民主权和公民权利范围之内所拥有的权力。但是，这种人民权力或全民权力，已不同于议会和政府这类国家机关的国家权力，而是体现国家主权(一切权力属于人民)、来自社会的人民权力、全民权力，或全社会的权力;也可说是社会权力，而且是整个国家与全社会的最高权力。明乎此，人大就不致脱离人民、越权于人民权力之上，就能兢兢业业时刻记着要为人民服务，对人民负责，受人民监督。

三、人大内部制度的改革改进人大代表的结构，调整人大立法的重心

以上主要是论述如何正确认识和摆正人大与有关外部的关系。就人大制度自身而言，也有不少问题有待调整。

(一)人大代表的结构与会议形式问题

迄今从全国到地方的人大组成，其代表结构并不合理。据统计，代表的成分，党员和官员约占80%以上。即使是以基层工农名义当代表，也多是地方乡镇干部，极少一线的普通工农群众代表。这就使人代会成了官代会、党代会，基层人民的声音很难在人大听到。代表大会的一项重要职责是监督官员、监督政府。这个代表结构不改变，我们的代表大会就是官员自己监督自己。这是有违自己不能做自己的法官这个民主法治的基本原则的。党的十八大报告已注意及此，要求提高基层人大代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例，降低党政干部代表比例。这是符合人大制度的本义的，应当切实实行。延安时代边区的参议会实行三三制，共产党员只占三分之一，可以借鉴。此外，人大代表的人数太多，全国人大代表接近3000 人，怎么议事?还有代表议事的方式也有欠缺，一是没有全体代表会议进行大会发言讨论，以便交流;二是按各省分团来组织讨论，作为代表团团长的省长、省委书记往那儿一坐，那些受他领导、管辖的本省的代表谁敢批评这个省的工作和官员?代表们对外省的情况和他们提出了哪些意见也不了解，怎么来审议、投票决定属于全国的、全局性的大事?虽然有各组简报可沟通，但毕竟受限制。据我在人大工作期间所知，有些被认为敏感尖锐的批评意见是不刊登在一般会议简报上的，而另载于内部快报，只供中央领导参阅。这些都限制了人大代表的知情权和意见交流权，应予改进。

(二)人大立法重心的适当调整问题

在前一阶段我们国家总的指导思想是实行以阶级斗争为纲到以经济建设为中心的历史转变。在人大立法上，经济立法是重于一切的，这是必要的，起了很大的作用。但其缺陷是多数立法只是政府管理法、政府权力保障法。人大做的是为经济发展和为政府治理保驾护航的工作，人大似乎变成贯彻行政管理措施的一个附属行政的机构;而忽视了立法的首要价值目标在于为社会人的人权和公民权提供立法的保障，人大对有关公民的政治权利、社会保障权、个体私权利方面的立法不多。这种偏于单向度的立法现象，是同我国经济改革单轨运行，而政治体制改革滞后这样的状况是相呼应的。我建议，今后全国人大的立法应该调整它的重心和思路，除了继续完善经济立法以外，更应该在立法上统筹兼顾各个方面，各个群体和个体的权益，特别是弱势群体的权益;对有关于公民的生命、财产、平等、自由等基本人权和公民的政治权利的立法，以及社会保障、环境与生态平衡等方面的立法，都应当给予高度的重视。一个更重大的问题是，公民有纸上的宪法权利却缺乏人大的立法保障。由于我国宪法是不可诉的宪法，不能把宪法直接司法化，法院不能直接适用宪法的某一个条文来审判。

比如宪法第35 条所列举的公民有集会、游行、示威自由，有言论、出版、结社自由，除了集会游行示威有一项法律以外，其他都没有法律，只有法规或者规章甚至红头文件，而这些东西不是依据法律制定的，在立法权限和程序上是越权立法，是违宪、也是违反立法法的。因为宪法和立法法规定，公民的基本权利必须由全国人大的法律来制定，法规、规章只能在先有了法律以后，才能根据法律来制定相关的行政法规和规章。而国务院及某些部委却超前制定了很多法规、规章，比如宗教事务条例、出版印刷条例、社团管理条例以及对互联网的一些规定等，这都是没有法律根据的。法律是以保障公民自由为主，而现在有些法规、规章则是以约束和限制自由为主。总的来讲，宪法上确认的公民权利没有立法予以落实，权利就得不到有效的法律保障，那些权利就变为乌托邦条款，不能实现，这是最大的问题。为了避免全国人大立法在这方面的失职，应当及时补救，改变政治立法、人权立法这种滞后状况。

(三)地方党委书记兼人大常委会主任问题

现在从省到县市人大，大多由地方党委书记出任人大常委会主任，从而使一人身兼党委和人大的两个第一把手，这种党政(政权)一元化领导，可能是为了提高人大的权威，有利于推行人大的决定，也利于党委直接了解民意和学会如何将党的主张通过人大的法定程序，转化为国家的意志和法律。但党委书记当人大一把手，也可能把人大变成只是贯彻党委意图或书记个人意志的工具，或使党委在组织上成为高于人大权力的上级。而且，党委书记坐镇人大，集党的决策权和人大的决定权于一身，也会影响到人大代表自由发表意见或批评、监督党政官员。实际上，党内第一把手，又兼人大的第一把手，很可能使人大成为贯彻他的意志的一个工具。何况在我国，党领导一切，党委书记事实上是政府工作的领导人、决策者，本应是受人民监督的对象;如果他作为人大的主任，就会变成自己监督自己，作自己的法官，这有违法理。其实，无论以集体领导的委员制为组织原则的党委制，还是以集体行使权力为原则的人大会议制，都不存在一把手和个人领导一切。这是把行政的首长负责制搬用到党委和人大的集体领导制，使之行政化，是一大弊病。这也是人大制度改革需要考虑的问题。