创建参政党内部监督机制必然性探讨

一、建立参政党内部监督机制的必然性

近年来，中国共产党出台了一系列加强执政能力建设的政策措施，执政能力和水平有了飞速的提升。作为多党合作格局中的参政党，对于参政能力建设的认识高度和紧迫感，还远远不够，各项应有的跟进措施也不够完善，因此，在执政党不断完善执政能力建设的同时，各参政党也需要不断完善自我，提高参政议政能力

，才能使两者相互对应，相辅相成，共同为社会主义现代化建设服务。也就是说，完善参政党的自身建设，从而提升整体的综合素质，是历史和时代的要求，而构建和强化参政党的内部监督机制，不但是自身建设的重要组成部分，也是制度建设的重要内容，是从根本上保障参政党健康发展的重要措施。

1.从政党发展的客观规律看

参政党作为政党，必然要遵循政党发展的客观规律。没有内部监督的政党是不完善的，构建内部监督机制，是参政党的基础建设，是使参政党更好地发展的组织保障，也是一个政党发展到一定阶段必然面临的课题。从目前八个参政党的内部结构看，自身建设主要包含四个方面，即思想建设、组织建设、作风建设和制度建设，这四个方面既各有重点、相对独立，又有机联系、不可分割，共同构成参政党自身建设的整体格局，而党内监督是涉及四个方面的综合性、根本性的全面建设，需要调动全体成员的政治智慧和胆识。当然，参政党的制度建设不仅仅是参政党的内部事务，也是中国政治制度建设的有机组成部分，内部监督机制的建设需要在中国特色政党制度的整体框架内着眼和设计。

2.从客观实践要求看

从几十年的客观实践看，构建参政党的内部监督机制也是十分必要的。改革开放之初，全国八个参政党共有成员约6万人。改革开放以来，参政党的队伍得到了长足的发展。目前，全国各参政党总人数约70万，许多成员担任了各级人大代表和政协委员，政府部门负责人和政府各部门的特约员。

多年来，参政党的广大成员在各自的工作岗位上兢兢业业，无私奉献，取得了令人瞩目的成绩。但是，也出现了一些新情况，新问题。例如个别在政府担任实职的同志没能够经受住金钱美色的诱惑；个别党派的领导干部徇私舞弊，不能秉公办事；个别党派成员利用参政党的身份进行了不适当的活动，凡此种种。最极端的要算刘涌黑社会集团案件的暴露。刘涌利用与致公党内部某领导的特殊关系，不但加入了致公党，还谋取了党内职务，进而当选了人大代表。此后便是肆无忌惮的疯狂作案，一边聚敛钱财，一边大肆行贿，直至造成多人死伤的严重恶果。这一事件向人们敲响了警钟，值得全体参政党成员深刻反思：

一、在发展社会主义市场经济和对外开放的新形势下，各种社会思潮相互作用，形形色色的人物在历史的大舞台上竞相表演，参政党不可能是一片净土，势必会受到影响。

二、随着参政党政治地位的日益提升，自身队伍的不断扩大，时代任务的逐渐加重，社会认知度的与日增强，仅仅靠正面宣传、引导是远远不够的，还必须辅之以强有力的监督制约机制。这样才能使参政党在科学化、规范化、制度化的自我更新、自我完善中适应时代的发展。

3.从参政党内部监督的现状看

值得注意的是，目前许多参政党的章程中对内部监督的规定不够明确具体，更没有建立起适应现阶段参政党组织结构的内部监督机制。因此，尽快建立参政党的内部监督机制不但非常必要，而且十分迫切。它是参政党发展党内民主的重要进步，是严格参政党的内部纪律、维护参政党内部团结统一的重要进步，在参政党的发展史上将具有重要意义。

二、建立参政党内部监督机制的要求

建立参政党的内部监督机制，其根本目的，是要把参政党建设成为与中国共产党通力合作、共同致力于中国特色社会主义事业的亲密友党，更有益于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，更有利于推进社会主义政治文明建设。

1.借鉴执政党成功经验

具有较高权威地位的基础性的监督法规提上正式工作日程。2003年底，《中国共产党党内监督条例（试行）》以中央文件形式首先在党内颁布。2004年2月17日，中共中央向全社会公布了《党内监督条例》，这也是中国共产党发展党内民主，加强制度监督的重要里程碑。这些成功的经验无疑对参政党建立内部监督机制起到了很好的示范和借鉴作用。

2.立足于参政党具体情况

在中国特色社会主义的政党体制框架内，参政党与执政党有较大的差异，在政党性质、奋斗目标、政治地位和历史使命，以及具体的工作任务、组织形式、工作方式等方面都有所不同，主要表现在：一，政党性质上，中国共产党体现了无产阶级先锋队的先进性，八个参

政党代表各自的社会阶层体现了社会的进步性。二，政治体系中，中国共产党是执政权力的核心，参政党主动接受中国共产党的领导，不同于有些国家的在野党以夺取执政权力为奋斗目标。三，政治纲领和奋斗目标上，虽然整体上八个参政党都是以中国共产党的政治纲领作为自己的政治纲领，即共同致力于中国特色社会主义事业，但各党派又延续各自的历史有独具的特色与差异。四，政治地位上，参政党是参政党，不拥有独立的执政权力，虽然有少部分成员在政权机关担任职务、参与执政，但总体上是以政治协商、民主监督、参政议政为主要的工作内容和形式。五，参政党没有独立的专属资产，各级机构和成员纳入国家整体的编制和公务员管理。六，参政党的组织形式相对松散，成员分散于各行各业，不是以行业的行政单位为组织基础，多数没有行政单位上下级的从属关系和经济上的密切联系，工作形式以业余和兼职为多。

这些具体特点决定了参政党不可能像执政的中国共产党那样在政治上处于举足轻重的重要地位，也不可能像执政党那样有大批的领导干部掌管着国家各个部门的重要权力，更不能像执政党的基层组织成员那样因为工作的联系大家朝夕相处。所以参政党的党内监督机制和不同时期的工作侧重点不能完全照搬执政党，应该有所不同。但是，作为政党，在完善监督的目的和意义方面又是相通的，所以具体做法可以是相近的，甚至有些地方可以是相同的。就是要建立一整套自上而下的监督机构和一系列自下而上的监督机制。只有严格实行党内监督，才能保证全体党员和干部享有充分的党内民主，从而正确地贯彻执行政党的路线、方针和各项任务，遵守和维护政党的政治纪律。

3.适应时代要求

——参政党内部监督机制建设的指导思想应该是：以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持中国特色社会主义的理论体系，紧紧围绕发展这一中心工作和第一要务，实现观念创新和制度创新，立足于建设符合时代要求的新时期的参政党。

——参政党内部监督建设的基本原则应包括：合法性原则、整体性和系统性原则、公开平等原则和与时俱进的原则。合法性即符合我国宪法、法律和各种法规性文件，以及政协章程的有关规定。整体性与系统性，一方面指参政党的制度建设是我国政治制度系统的一个子系统，应该考虑到整体的协调与适应。另一方面，参政党的章程在本党制度中处于最高层次，不但本身包含着本党派重要的组织制度、领导制度和工作制度，而且统辖和规范着本党派的其他各种具体制度。这就要求监督制度的设计和完善，必须符合本党派章程的原则精神，并与章程的有关规定有机衔接，不得与章程的原则和规定相矛盾。这样，才能在章程的统辖下，形成参政党制度系统的和谐一致，上下衔接，整体配套。当然，这种整体系统性不应是封闭、僵化的，应是动态、开放的，在制度的设计中，对有些内容，应预留空间，对处于探索、试验阶段，缺少足够实践检验的内容，应等待时机成熟后再完善，以体现制度建设的动态性和时代性。公开平等原则，指所有党员在党内的地位都是平等的，但决定重大问题时必须少数服从多数。党员在党内，既享有充分的民主权力，又需要遵守组织纪律，服从组织决定。监督制度的设计应该是针对全体成员的，不论职务高低，不论权力大小，在制度中应平等对待，并且职务越高，权力越大，受到的制度约束应该越多。与时俱进也就是创新性原则。创新要注重方向和重点，要有前瞻性和差异性，不但为党派的可持续发展提供动力，同时着眼于长期性和稳定性。差异性既是区别于不同党派的标志，又是形成不同党派各自优势的核心环节，也就是不可替代性。监督制度的创新也要强调这种差异性，使本来已具有的党派特色能够长久的保持为核心优势。同时要符合广大成员政治参与的愿望和对党内民主的追求，并为成员的积极参与提供广阔的制度层面的空间和舞台。

三、参政党内部监督机制的主要内容

参政党内部监督的主要内容应该有：党的各级组织、专门机关和全体成员，按照党章和其他党内法规、制度的要求，对党的各级组织以及成员，尤其是党员领导干部的行为实施的监察和督促。具体来说，

一、监督党员和党组织是否认真执行了本党的章程，路线、方针和政策，在政治上是否与中国共产党保持一致。

二、监督各级领导班子和领导干部是否严格地贯彻执行了民主集中制，实行集体领导，遵守党的纪律。

三、监督党员和党的领导干部是否坚持和发扬了本党的优良作风，是否存在以权谋私的腐败现象和官僚主义作风。

四、监督本党的各级组织是否严格依照章程规定的干部标准和德才兼备原则任命和使用干部。总之，凡涉及党内法规、制度、思想、作风以及路线、方针、政策等方面的问题，都属于监督内容之列。从制度建设看，需要注重四个“完善”：一是完善代表大会制度，确立党的代表大会的监督权威，加强代表在党代会的主导地位，充分发挥代表在会上和会下的监督作用。二是完善各级委员会、常委会、主委会议的议事规则和表决制度。三是完善集体领导和个人分工负责制。四是完善党内选举制度。党内监督具有很强的政治性、规范性，并与一定时期参政党所面临的环境、任务及党组织、党员的具体活动方式等密切相关。监督的具体内容可以细化为：集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换及处理等。各项监督互相连结贯通，形成上下左右、纵横交错的全面覆盖，筑成规模宏大的监督网络。

参政党内部监督的主客体关系应该是对立的统一。监督的主体是党的各级组织、各级干部和全体成员，其监督权，监督的组织，监督的形式，应由党的章程及有关党规党纪作出明确规定，一般监督权主要有知情权、揭发检举权、质询权、批评权、立案检查权和党纪处置权等。监督权限的大小直接决定主体监督的范围和程度。不论是监察、揭露问题还是督促纠正错误，主体必须有相应的监督权作保证。监督的主体同时也是监督的客体。作为客体，一方面要有接受监督的自觉性，对于主体的依权监督，不能以任何理由和方式

拒绝，不能讨价还价，更不能打击报复，要主动配合，这也是党的纪律的基本要求。另一方面要正确行使党章赋予的有关权力，对主体监督行为中存在的过失不当和错误进行申辩、申诉或控告，形成对监督主体的适当制约，这也是党内监督健康发展的重要保证。监督的主客体是对立的统一，一方面二者互为存在前提。另一方面在一定条件下二者可以互相转化。同一党组织或党员在实施监督时自身又有可能成为被监督者；在一种监督关系中是监督客体，在另一种监督关系中又可能是监督主体。这种现象可以同时并存，也可以历时而转化。不论主体实施监督还是客体接受监督，最终目的都是一致的，都是为了维护促进党的健康发展，这是党内监督主客体统一的基石。

参政党内部监督的体制和机制应该是：专业监督和民主监督相结合，是由上而下和由下而上的双向监督，首先应设立自上而下的党内监察机构，强化专门机构的职能监督，成立监察委员会，由党的代表大会选举产生，对党的代表大会负责，理顺党内监督的条条块块关系，从法制建设入手，与行政监督、法律监督及外部监督相联系，从根本上杜绝现实中普遍存在的“不想监督”、 “不让监督”、“不敢监督”、“不能监督”和“不会监督”的诸多问题。其次，监督应该是在党的统一体内进行的，包括自我监督和责任监督，自我监督指自觉的自我约束，属于自律范畴；责任监督具有制约性、组织性、强制性，属于他律范畴。根据目前参政党基层组织结构松散的特点，应首先提倡自我监督，其次是责任监督。这些在实际操作中都有着不同程度的困难和不稳定性，需要靠制度建设加以推动和保证。此外，监督授权和监督运作，包括监督的具体路径、方法、形式等，也是使党内监督能有序进行的重要条件，如上级监督下级的机制、下级监督上级的机制、平行监督的机制等。这些具体监督机制在结构和功能上也应该相互联系、相辅相成。每一具体监督机制充分发挥其特殊功能，整体互相补充，相互联动。

参政党内部监督的关键环节，应该是建立健全的监督保障制度。建立了专门的监督机构，还应该健全一套监督检查的刚性的保障制度。使监督权的运用渠道畅通，独立行使监督权确有保障，也使监督权的行使有规可依、有据可凭，达到切实有效。这就需要在条件成熟时制定参政党的《内部监督条例》，建立整套科学的、完善的、系统的适合参政党的党内监督制度，从内容、形式和方法等方方面面作出明确具体的条文规定，以党内法规的形式颁布执行，彻底厘清一些模糊认识和不规范做法。严禁对批评、检举、控告和反映情况的人进行打击报复；同时，对于那些有意诬告、陷害的人，也必须严肃处理，以保证监督的严肃性。要有效防止因监督主客体的个人原因或外在因素干扰而导致监督的主观随意性。

另一个重要环节是监督能力的建设。监督动力再强劲、监督权再大，如果监督能力不强也无法实现正确监督。监督能力首先是政治理论水平、政治鉴别力、洞察力和辩证地分析问题的判断力；其次要明确监督目的、指导思想、目标和任务，熟悉本党的章程和党纪法规；同时应掌握监督的法定程序及方法，正确运用监督武器，科学选择监督方式；此外还要掌握有关经济、科技、社会等方面的各类知识。特别是在市场经济条件下，党组织、党员的具体活动方式比较复杂，党内违纪行为也会比较隐蔽，党内监督的难度会越来越大，主体监督能力的提高不仅是个体的水平问题，也直接关系着整体的监督效果和监督制度的成败。

还有一个重要环节就是内部监督的经常化和常规化，这是党内监督能够有效深入到党内生活各个层面的关键。配套建立细化的巡视制度和监督责任追究制度，设立廉政谈话、诫勉谈话、警示谈话和廉政承诺、廉政情况报告、重大事项报告制度，建立办事公开制度、职务回避制度、干部考核制度、干部任免和轮换制度、干部离任审计制度等等，是使监督日常化的有效举措，可以把一些不正之风和腐败问题解决在萌芽状态，减少腐败现象的发生，有效地规范党员和领导干部的行为，达到党内监督的目的。

四、营造参政党内部监督的政治环境

建立和完善参政党的内部监督机制，最重要的是让广大成员真正有热情参与党内监督，形成一种良好的监督氛围，施教于先，施法于后。党内监督的质量和水平如何，直接影响和制约了参政党参政议政、民主监督的质量和水平，由此在一定程度上影响和制约着中国特色政党制度优越性的发挥，从而也影响和制约着国内社会和国际社会对这一制度的理解和认同。所以，必须深入理解现阶段强化参政党内部监督的重大意义和必要性，完成好这一历史任务。

1.把握政治方向，抓好组织领导

（1）建立和完善参政党的内部监督，是一项政治性很强的时代重任，应该主动争取中国共产党的领导、指导和支持，主动争取共产党的帮助和对参政党的监督，特别是要学习和借鉴中国共产党的宝贵经验，也要了解和参考世界其他政党的成败得失。此外，应该同近年来的政治交接教育相结合，同参政党的优良传统教育相结合。

（2）建立和完善参政党的内部监督，要牢牢把握中国特色社会主义这一基本国情，牢牢把握参政党的政治定位，紧紧围绕改革、开放、发展的时代主题。树立科学的监督观，从制度设计的初始，避免“人治”，坚持“法制”。

（3）建立和完善参政党的内部监督，需要有较充分的思想理论准备，应对必要性及可行性进行充分的论证，制定制度前进行充分调研，多方听取意见，特别是多听取普通成员的意见，使制定的制度更加科学合理，执行起来阻力更小，成员满意度更高，利于监督。

2.抓好思想教育，增强监督意识

（1）通过系统的政治教育强化监督意识。创制一整套综合的学习教育方案，对成员和干部进行政治纪律、组织纪律、思想作风和反腐倡廉教育，使成员和干部树立正确的世界观、人生观和价值观，自觉增强监督意识。使监督理念逐渐深入人心，形成一种自觉规范、自我约束的习惯。思想教育工作搞好了，监督的阻力就会变为监督的动力。

（2）通过多种宣传形式和活动营造监督氛围。创造条件尽可能吸引更多的

成员参与到各项规章制度的讨论、制定和监督执行中来，这样，各项制度才能得到广大成员的认可、接受和遵从。要使全体成员明了，党内监督制度是根据党章和党的组织原则制定的，成员从加入参政党那天起，就要置身于党的监督之下，既是监督者，又是被监督者，这是党员的权利与义务决定的；明了党内监督是带有强制性的，虽以自觉接受为前提，但不接受监督是党的纪律不允许的。

（3）通过弘扬求真务实精神确保监督的效果。求真务实是做好各项工作的前提和基础，也是贯彻落实党内监督的根本保证。从思想、工作和作风上提倡讲实话、出实招、办实事、务实效，监督不能只是停留在口头上，贵在付诸实践，正是在这个意义上说，弘扬求真务实精神，决定着党内监督的成效和命运。