完善民意评价党政干部绩效机制探讨
完善民意评价党政干部绩效机制探讨
20xx年9月19日，胡锦涛总书记在全党深入学习实践科学发展观活动动员大会暨省部级主要领导干部专题研讨班开班式上指出，要进一步动员广大人民群众投身科学发展的伟大实践。必须紧紧依靠人民群众，做到谋划发展思路向人民群众问计，查找发展中的问题听人民群众意见，改进发展措施向人民群众请教，落实发展任务靠人民群众努力，衡量发展成效由人民群众评判，最大限度地把全社会的发展积极性引导到科学发展上来。胡锦涛总书记关于科学发展的新论述与党的十七大关于发展社会主义民主政治的理论相辅相承，是我们党贯彻落实科学发展观的新标准，是怎样实践科学发展观、谁来评价科学发展观等问题的新注解。本文阐述了建立和完善民意评价政府绩效机制的现实意义，分析了当前民意评价政府绩效的现状，提出了相应的设想，旨在科学地收集反映民意，将民意引入对各级党委、政府绩效以及领导干部政绩的评价考核上来，促进科学发展观的贯彻落实。
党的十七大指出，人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，并提出要积极稳妥推进政治体制改革。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。胡锦涛同志指出，“一切工作都要经得起实践、群众和历史的检验，衡量政绩的最终标准是人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。”可以说，开展社情民意调查，建立和完善民意评价政府绩效的机制，是我们当前面临的一个重要而紧迫的任务。
一、建立和完善民意评价政府绩效机制的现实意义
当前，我国经济社会发展进入关键时期，利益主体多元化趋势发展加快，社会情况复杂程度加深，公共管理难度加大，这些都是对我们党执政能力的新的考验。只有妥善解决各种社会矛盾，才能实现经济社会又好又快发展；否则，就有可能造成社会失范，阻碍经济发展，影响社会稳定。而要妥善解决各种社会矛盾，就要了解民意，科学决策，执政为民。今年我国爆发的种种社会事件均表明，不重视民众意见，甚至压制民意的危害性。党的十六大在勾画全面建设小康社会目标时，提出要使社会主义民主更加完善、社会主义法制更加完备、基层民主更加健全。党的十七大进一步提出，要扩大社会主义民主，更好保障人民权益和社会公平正义。建立和完善民意评价政府绩效机制，了解民意，重视民意，有利于提高党的执政能力，强化党的执政地位，意义是多方面的。
（一）有利于进一步解放思想，推进科学发展
科学发展观首先是科学的、动态向前的发展观，这是我们在抓科学发展时应当坚持的一个重要理念。这一理念要求我们，在抓经济社会发展时，把握社会主义政治经济的本质特征，尊重自然规律和科学规律对发展的指导作用。而要实现上述要求，就需要我们不断解放思想，与时俱进。以民意来考核和评价政绩，是社会主义民主政治建设与经济社会发展的很好结合，是对传统考核和评价政绩方法的突破和创新，有利于各级党委、政府更加清醒地以群众史观来检视政策和工作实效，从而产生推动科学发展的新动力。
（二）有利于决策的科学化民主化，推进决策制度创新
从全国经验看，近几年，随着人们民主意识的提高和社会转型期带来各种错综复杂的局面，政府公共决策与公众民意发生错位的现象也时有发生，双方迫切需要更加有效的沟通桥梁来相互理解和支持。开展民意调查，可将民意主动吸收汇总，扩大群众参政议政的渠道和形式，更加体现以人为本，扩大社会民主。开展民意评价和考核，通过制度创新，促进观念转变，利用各方面收集汇总的民意来约束和规范公共决策，防止无视民意甚至压制民意的事件发生，使政府决策更加符合实际，更具科学性。
（三）有利于形成正确的政绩观，推进考核制度创新
以民意来评价政府绩效，体现了辩证唯物主义和历史唯物主义的科学态度。以民意来评价政府绩效，要求我们各级各部门深入实际，调查研究，掌握客观规律，扎扎实实地把党和国家的大政方针同本地区本部门的实际结合起来，把各项政策和工作落到实处。衡量政绩不能只看花了多少钱或办了多少事，而更应考察公共支出有无效率，人民群众有无真正获益，大多数人民群众是否满意。建立民意评价政府绩效的机制，有利于改变以往单纯的以增长、支出和投入作为考核主要标准的做法，更加注重人民群众的意愿。
（四）有利于密切党和政府与人民群众的关系，推进社会主义民主政治建设
我们党从根本上说是代表广大人民群众利益的，我们的工作做得好不好，人民群众最有发言权。以民意来评价政府绩效，有利于强化人民群众的主人翁地位，更 好地体现我们党执政为民的理念和为人民服务的宗旨，密切党和政府与人民群众联系。同时，开展社情民意调查，以科学的统计方法，对各个层面的干部群众意见进行收集和汇总，梳理出主流民意和非主流民意，以主流民意来引导和规范非主流民意，调和社会矛盾，有利党和政府的工作获得更大的主动性，更好地代表最广大人民的根本利益。
二、当前开展民意评价政府绩效的现状
民意评价政府绩效是政治、经济和社会的不断发展进步与技术手段的不完善共同作用的结果，是现代社会的一个普遍趋势。
（一）国外国内民意测评的概况
以民意来评价政府公共部门绩效的做法目前在西方发达国家相当流行。至20xx年，美国、加拿大总共有400多个较大城市使用标准问卷，让辖区内的居民就城市生活质量、市容、就业机会、公共安全等事项进行打分，并设立最佳城市奖，最佳改进奖等奖项。英国政府在布莱尔时期就建立起了完善的公民对政府的评价体系，西欧各国也大多有利用民意来评价政府绩效的传统。
在我国，北京、广州、沈阳、珠海、邯郸、南京、杭州、青岛等城市都较早地开展了一些民意评价或考核活动。湖南、江西、山西、贵州等省也开展了一些全省性的民意测评项目，作为组织、纪检、公安等部门评估管理对象绩效的重要内容。这些活动给“普通群众一个评价地方干部的机会，这些评价结果会对地方干部的职业生涯或奖金水平产生很大的影响”。目前，国内许多地方都开始了建立民意评价体系的有益探索，率先提出创新性方案的，往往都得到了上级甚至中央的肯定。如山西省提出的民意调查方案，被中央组织部列为试点来实行，湖南、贵州等地的试验也都受到了上级党委的高度评价。
（二）**市开展民意测评的实践
**市民营经济发达，民众思想活跃，表达意见的愿望较强，传统的民意表达方式已不能满足人们的需要。同时，**市各级党委、政府的创新意识和民主政治意识强。因此，我市是国内较早开展民意测评的城市之一。20xx年，市委、市政府出台《县市区小康社会与和谐社会目标责任制考核办法》，将“公众满意度”纳入考核指标，首次在考核方案中增加了民众评价的内容。后来又分别开展了市区卫生满意率、烟花爆竹限禁放满意率等民意测评。全市每年一度的万人评机关活动、公安部门每年开展的警风调查等，也都是属于民意评价政府绩效的活动。
（三）**市开展民意测评的手段。
开展民意测评，最重要的是代表性问题，即调查方案是否科学合理，是否符合数理统计标准，调查结果能否全面反映民意概貌和主流民意。这样的民意测评有别于我们传统的典型调查、重点调查、经验调查或是座谈会，是全面而系统的新的调查形式。并且这样的民意测评还要兼顾效率性，运用专业的手段，由专业的人员来实施。20xx年，**市社情民意调查中心成立，隶属**市统计局管理，引进了当前国内外先进的调查方式——计算辅助电话调查系统（cati），辅以其他传统调查手段，建成了功能强大、机动灵活、高速高效，能覆盖全市所有城乡居村的调查网络，具有其他调查手段无法比拟的科学性和代表性优势。我市社情民意调查中心是全省首家采用计算机辅助电话调查的政府性民意调查机构，在全国众多地级以上城市中处于领先水平。中心成立以来，多次参加全国社情民意调查工作交流，学习吸收先进经验，不断实践，已具备开展各类民意调查的能力。
三、建立和完善**市民意评价政府绩效机制的设想
建立和完善民意评价政府绩效的机制，应该明确民意评价的对象和范围，在覆盖面上体现全面与公平，在内容上体现科学与严谨，在实施上体现可操作与便捷，在解读上体现准确与合理。
（一）准确界定民意评价的对象和范围
按照党的十七大关于加强民主监督的要求，以扩大社会主义民主，加强对领导干部特别是主要领导干部、重点岗位、重点部门的民主监督为重点，充实和完善我市的民意评价体系内容。
一是完善对党委、政府工作综合性工作的民意评价。可直接在现行的“两个社会”考核体系中增加公众满意度部分的份量。按照新一轮学习贯彻落实科学发展观的要求，进一步完善公众满意度测评方案，加大民众的话语权，逐步提高公众满意度在整个考核体系中的权重，使得总考核体系中定量指标内容与定性指标内容、投入性指标内容与反馈性指标内容之间的结构更加合理。
二是探索开展对党政领导干部特别是主要领导干部的民意支持度测评。正确路线确定之后，干部就是决定因素。探索开展对领导班子或主要领导干部的民意评价，实际上抓住了各级党政组织领导科学发展的一个关键问题。当前，在我市可以先探索开展对中心镇党政领导的民意支持度测评。测评对象应是在现职工作满一年以上的中心镇党政主要领导。
三是对重点部门、重点行业开展行风民意测评。重点部门、窗口部门是直接面向群众的。开展行业行风民意测评，可以有效地纠正不正之风，预防损害群众利益的事件发生。但由于各个部门的工作性质和工作对象性质不同，行风民意测评的结果不宜在部门之间进行比较，但可以作为系统内部的考核依据。我市曾于20xx年开展过一次行风政风民意测评，对27个行政执法单位和公共服务行业进行了民意测评，并取得较好的效果。下一步，这种行风民意测评应逐步做到经常化、制度化，真正起到以行风促政风、以政风促党风的实际效果。
（二）科学构建民意评价的指标体系
民意调查是实施民意评价的关键环节。民意调查主要应针对民众能比较直观感受得到的一些事项，特别是涉及民众利益的重大事项。一般地，民意评价指标体系应体现以下三个方面内容。
一是地方或部门的重点工作，涉民重大工程。一个地方或部门所有施政行为的出发点和落脚点都应是为了人民群众的利益。应将各地各部门的重点工作拿出来进行民意测评，这是对施政者勇气的挑战，也是对传统考核理念的突破。
二是共性工作。根据上级要求必须开展的一些共性工作，或者根据法律、法规和党纪政纪，必须实施或必须做到的事项。如依法行政、党风廉政建设等。
三是民众反映较为强烈的事项。群众利益无小事，民意调查中，可对一些民众反映比较强烈的事项进行反映和收集，以民意强度作为考核的一个依据。
（三）合理运用民意调查的结果
将民意评价纳入决策程序，是民主政治发展的客观要求。一般来说，民意进入决策程序有两个形式，一是利用民意对客体的评价来修正客体，使其更加符合广大人民群众的要求和愿望，符合客观实际；二是直接运用民意调查结果对决策部门进行考核，鼓励先进，鞭策后进，促进决策部门改进工作，提高公众满意度。
民意调查结果的运用应主要把握以下四条原则：一是要体现实用性。重视民意调查结果，不能讲形式、走过场，给民众以足够的话语权，使民意在考核体系中占有足够的份量。二是要体现可比性。由于工作性质的差异，不同部门、不同系统在民众中的印象会有差异，民意测评在横向上存在一定的不可比性，但在同一部门、同一系统内一般都有较强的可比性。应鼓励在部门、系统内部开展民意测评和考核。三是要允许一定的模糊性，注重极结果导向。民意测评是一项技术性强、难度高的工作。民意本身也存在一定的模糊地带，即中间意见或摇摆意见。极结果导向强调以一致性较高的民意来修正决策，对正面意见一致性高的地区（部门）进行奖励，或是对负面意见一致性高的地区（部门）采取批评或惩戒措施。四是要树立民意非增长理念。由于影响民意的因素众多，民众满意水平并非必然与经济社会发展轨迹正向相关。人的思想观念的发展性，决定了即使经济社会发展到非常高的水平，民众也不可能完全满意，甚至会出现民众满意水平下降的现象。因此，我们应关注的是在相似时空条件下民意的比较和运用。
党的十七届三中全会在分析当前国内外形势时指出，要更加自觉、更加坚定地推动科学发展。我们党是一个全心全意为人民服务的政党，科学发展的成效也要最终由广大人民群众来评价。我们各级党委、政府应审时度势，创新观念，坚定信心，不断建立和完善民意评价政绩的机制，充分发挥全市人民群众参与科学发展的积极性，加快“三个**”建设，促进经济社会又好又快发展。