公职律师的尴尬

一边是讲究据理力争的律师执业，一边是遵从上级的公务员体系，在现有的大陆体系中，发展公职律师必然面对如何协调这两种截然不同身份的矛盾。

刘宾（化名）是北京市某机关工作人员。与单位其他同事不同，她有着法学本科学历，曾在政法系统工作，来到新单位后义考取了律师资格。今天她的职业被称为公职律师。不同于人们一般印象中受雇于律师事务所，为当事人代理案件的社会律师，刘宾作为公职律师的工作是为政府的工作提供法律咨询服务。

中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）提出要在党政机关和人民团体中普遍设立公职律师。如该规定获得落实，像刘宾这样专职为政府服务的律师将在中国大大增加。

不过，刘宾并不满意她多年来作为公职律师的工作状态。她尽管名为“律师”，在平时工作中几乎与一般工作人员没有什么区别，80%的时间都被各种繁杂的行政工作所占据，而由于缺少必须的办案数量，每年的律师年检都非常头疼。

事实上，中国以为各级政府部门和机关单位提供法律咨询和法律把关、推进依法治国为日的的公职律师试点已多年。但多年来试点少有推进，公职律师这一职业也少有人知晓。

《决定》在依法治国的主题下提出发展公职律师，将公职律师的话题再次拉进公众视野。但一边是讲究据理力争的律师执业，一边是遵从上级的公务员体系，在现有的大陆体系中，发展公职律师必然面对如何协调这两种截然不同身份的矛盾。政府的“l健医生”

“四中全会提出要依法行政。现在我们有240多部法律，国务院法规有700多件，各省市白治区的地方性法规8000件，加起来上万件法律法规，而且这里面80qo是规范政府行为的，而政府的官员大部分不是学法律的，因而需要专家来帮助他们理解法律、适用法律。”

司法部司法研究所所长王公义如此解释四中全会推行公职律师的考虑。

不同于一般社会律师为当事人代理案件，提供法律服务，公职律师不仅受政府雇佣，长年为政府提供法律咨询，保证政府行为和政府发出的文件不违法。同时，他们也承担一部分向公众提供法律援助的责任，薪资由政府机关提供，不对外提供有偿的法律服务。

“我们的一般理解是人生了病才去看病，律师就像医生一样，我们有了麻烦才会去找。而公职律师不一样，他们更像是保健医生，平时没病的时候，也要由他们看看。”

北京市总工会的公职律师王鸿斌认为，就像保健医生还是新事物那样，公职律师也是个新事物。

担任北京公职律师、公司律师委员会副会长的高子程律师介绍，现在的试点工作主要还是由一部分单位提出作为试点，工作人员经过考核发一个绿色的公职律师"工作证。现在这个群体主要是政府内部人员通过司法考试获得律师资格而成为公职律师，人数有限，一些单位不够重视，给予发展的人数也有限，之前的政策都还是在尝试阶段。

而对于多年试点却少有推进，王公义表示，主要原因还在于主管律师的司法部和向政府提供法律支持的国务院法制办在由谁主管上有分歧。部门间“打架”，便办不了事。

事实上，为政府提供法律咨询服务已形成一个巨大市场。一些较大规模的律师事务所与政府签订协议，承担着大部分的政府法律咨询的业务。

“工作就是印文件、收发报纸”

2007年，北京市司法局颁布了试行的公职律师实施办法，而就在这一年，刘宾所在的单位也开始了公职律师的试点。公职律师的工作主要应当是为党政机关提供法律咨询，给党政机关的各种行为把好法律关。但刘宾的日常工作其实并不是这些。

起初的那几年，刘宾还能感觉到自己“律师”的身份，领导对本单位的法律人才培养方面比较重视，时常让刘宾等单位里的公职律师接办一些案件，一些单位相关的法律法规的起草、意见的提供都由刘宾和她的同事们操办。但随着老领导的退休，新领导似乎并不看重刘宾这些本单位的公职律师，宁愿聘用社会律师提供法律服务，较少让自己单位的公职律师们插足。

刘宾觉得，在机关里自己并没有因为多了一个公职律师资格证而与其他公务员有什么两样，自己一样要事事看领导的意图行事。只有做领导想要你做的事才会有升迁的机会，而自己钻研业务却并不受领导的鼓励。

“我们有些年轻同事，名义上还是公职律师，但工作就是印文件、收发报纸，或者搞接待。一些同事觉得没什么意思就离职了。”

在机关里能通过严酷的司法考试的一般都是年轻人。但他们由于资历尚浅，级别很低，在单位中无话语权，很多工作只是一些行政杂务。

在刘宾看来，律师是一个需要据理力争的职业，而在机关环境中事事必以领导的意愿为标准，自己的棱角也被磨平，主要工作都与法律无关，要指出领导决定是否合法以起到法律监督的作用完全不可能，除非自己完全放弃升迁，放弃改善自己工.资待遇的希望。刘宾觉得，如果一直这样下去，自己也会离职。

王鸿斌告诉记者，他所在的北京市总工会近期已经有三名年轻的公职律师离职。他认为，公职律师应该专职专用，而且公务员系统的轮岗制度对公职律师并不适合。不同于机关单位的其他工作人员，公职律师有律师执业资格，在机关单位作为公职律师的工龄到社会上可以直接算成律师执业经历，他们很容易便可以转向社会律师的工作。如果在制度上不能为公职律师提供一个稳定、合理、有发展前途的平台，现有的公职律师队伍都很难稳定。而且公职律师最好由资深律师或有相当级别的公务员担任，这样才能保汪他们的话语权。一些地方设立单独的公职律师办公室的方式值得借鉴。 公职律师应聘外人？

等级观念浓厚的机关单位与律师的职业性质看似格格不入。

全国政协委员潘晓燕曾在2013年全国两会上提出发展公职律师的提案。她建议要令公职律师能够真正发挥作用，特别是让公职律师能够说话、敢于说话、说话有用，还需要各种制度的配套。相关部门应当为公职律师定岗、定编、定员，出台相应的行业规范，明确公职律师的身份界定、职业范围，以及隶属关系、管理关系。

潘晓燕建议，不要让公职律师作为政府的公务员，保证公职律师在提供法律服务时保持其中立性，保持与政府各部门间一定的距离。政府应成立专门的公职律师机构，代表政府从社会上选聘公职律师，并承担对公职律师的指导、教育、考核，并将律师协会的考核也纳入范围之内。这样既能够接受专业机构的管理指导，也接受律师行业的指导。律师协会作为一个行业协会，不受制于某个行政机关的制约，如果某个公职律师的中立性不足，在面对律师协会的考核时则会面临困难。

王公义也强调，公职律师应当让机关外的人来做，这些人才敢于说话。与从公务员队伍中发展公职律师相比，通过政府雇佣社会律师来专职从事公职律师更有利于发挥公职律师的功能。

高子程则认为，应强调社会律师与公职律师的结合。公职律师基于对本单位的了解，从内部的角度提出意见，而社会律师基于超脱的地位以及对风险的忧患意识，勇于也善于提出一项重大的行政行为的法律风险与社会风险，这样更有利于决策者做出决策。对社会律师来说，政府机关只是他们面对的众多客户之一，他们更擅长从法律层面来分析评判政府部门的决策，而不善于从该部门的职能特点、其主管领域的特殊情况去考虑问题，而这些正是公职律师能够弥补的。同时社会律师也可能为了维系客户而对不符合客户主管意愿的情况隐瞒不说。而公职律师由于长年在本单位工作，其所提出的法律意见会受责任追究，对其未来的提升也会带来影响，因而也可能更加尽心地提供法律意见。

如在党政机关和人民团体中发展公职律师，势必产生编制增加和行政开支增长。需要增加多少公职律师、多少编制、多少开支，现今并没有具体数据统计。高子程认为，由于不同部门的行政职能、单位人数差异非常的大，设立公职律师只能具体问题具体分析。他建议，在适当的地方可以在某个大的部门或行政区里设立一个单独的公职律师机构，负责向整个行政区或整个系统内各个委办局提供法律咨询，而不需要各个委办局都设置白己的法律顾问处。

高子程认为，编制的增加首先是基于社会的需要。如果公职律师与社会律师结合起来确实能使得党政机关形成法治的习惯，那么增加这些编制也是值得的。

但即使建立了公职律师制度，如果政府部门在做出决定时并不咨询公职律师，那么通过公职律师促进依法行政的意图则可能落空。

王公义表示，各级党政机关需要形成一个工作机制，保证重大的行政行为的出台、实施，必须经过法律顾问团队，没有律师的法律意见，相关负责人将承担重大的法律责任。而公职律师的建议要有意义，一定要参与足够的活动，获得足够的信息，政府也必须如实告诉公职律师相关情况。

潘晓燕认为，十八届四中全会决定中已经提出的建立行政机关内部重大决策合法性审查机制如果能够得到实施，应当能够解决这个问题。