分税制与地方财政赤字

一、 引言

二、文献综述

以上文献研究存在以下不足：无论是规范研究还是实证研究，对财政分权和财政赤字的关系均没有定论，财政分权是很复杂的制度改革，其产生的经济效应与每个地区的具体情况以及实施过程是密切相关的。因此，不同国家、不同时间跨度、不同指标选择很有可能得出完全不同的结论。由于多数文献只是简单地对财政分权指标和经济增长进行回归便得出或正效应或负效应的结论，对财政分权和经济增长作用的微观基础并没有进行具体深入的分析，并且多从理论上探析分税制的经济效应，实证研究相对少。就分税制而言，本文认为分税制改革内容涵盖广，经济效应复杂，需要深入分析其产生经济效应的传导过程和微观基础，但中国地区差异性大，东中西部地区在资源禀赋、文化环境、市场发育、制度政策等方面有极大的差异性，不适宜笼统地从全国范围进行分析。此外，不同的经济发展阶段，分税制的经济效应也是不同的，必须动态考察。 本文的创新点如下：首先，本文从实证角度研究分税制和东部地区财政赤字的内在作用机制，定量地分析分税制对东部地区赤字的影响。其次，本文从官员面临的政治激励入手，深入研究分税制对财政赤字产生作用的微观基础和内在作用机制，并根据马斯格雷夫的发展阶段增长论有针对性地分析东部地区在不同发展阶段这种激励所产生的不同后果。

三、分税制与财政赤字的内在作用机制

我国经济上的分权改革和政治上的集权是相伴的，在分析分税制的经济效应时，必须考虑政治激励的作用。本文认为官员也符合理性经济人的假设，也追求自身效用最大化。由于对官员的绩效考核标准已由过去的政治表现为主变为经济绩效考核为主，形成了地方政府流行的政绩观：为争取升迁的最大可能性，尽可能地促进本地区经济增长。围绕GDP开展“政治锦标赛”，这是理解地方政府激励与地方经济增长的关键。〔10〕所以，地方政府背后的绩效考核指标是财政赤字的根本动因。为了在任期内尽快地刺激经济增长，地方政府将财政支出投向了基本建设如基础设施等领域，一方面可以迅速带动生产，拉动相关产业发展，刺激就业，释放增长信号；另一方面，改善基础设施可以吸引资金流入，进而促进经济增长。

①自有收入指预算内收入，即主要通过税收获得的财政收入。而“土地财政”即卖地收入、银行贷款、发债均不属于自有预算内收入。

这种政治激励的确极大地促进了地方经济增长，而官员则依靠基本建设投资刺激经济增长实现自己的升迁目的。正是这种政治激励导致这种经济增长模式被地方政府普遍采用（图1）。

马斯格雷夫的经济发展阶段增长论显示，这种政治激励在不同发展阶段产生的作用是不同的。

在东部地区经济增长的初期阶段，由于私人资本积累有限，政府必须加大基础设施建设为经济发展创造良好环境。将财政支出投向基本建设如基础设施等领域，因此促进了经济增长。但是，经过30多年的发展，东部地区进入了经济发展的中期。与初期阶段不同，基本建设投资的长期支出效应已经完全不同于初期阶段，依靠政府基本建设投资带动经济增长很难再持续。这一阶段公共积累支出增长放缓，私人资本积累雄厚，基础设施基本完善。此时政府投资应是退出，只作为私人资本的补充，否则将阻碍私人资本增长，从而阻碍经济增长。如索洛模型所解释的，资本积累可以迅速提高人均产出水平和人均产出增长率，但这是经济没有到达稳态之前，而且越远离稳态，人均资本增长率越大；从而人均产出越大，越接近稳态，则人均资本增长率越小，人均产出也越小。进入稳态则新增投资等于收支相抵的投资，人均资本增长率为零，人均产出不变，经济停止增长。索洛模型预测以及发达国家的经验研究表明，经济进入稳态的收敛时间约为60年。从长期来说，基本建设投资对经济增长只有水平效应，而没有增长效应，这也是依靠基本建设拉动经济增长的效果在逐渐减缓的原因。另一方面，随着亚洲其他发达地区以及我国各地区基础建设整体水平的提高与完善，基础设施已经不再是吸引资本流入的主要因素，政府很难通过改善基础设施吸引资本流入，也就无法通过引进外资刺激经济增长。两方面原因导致以下结果：经济增长速度下降，财政收入增长有限，依靠基本建设投资刺激经济增长的模式走向尽头。

分税制与财政赤字的这一作用机制产生的后果是：经济增长速度缓慢，自有财政收入能力增长受限，依靠地区经济增长获得的预算内自有收入①无法满足地区财政支出，收不抵支，财政赤字缺口不断膨胀。而政府为了刺激经济必须实施积极的财政政策，扩大支出，从而导致赤字缺口进一步加大，财政赤字膨胀。地方政府为解决财政赤字问题，采取积极增加预算外收入，甚至依赖“土地财政”增加财政收入的做法，则极大地扭曲了市场的激励机制。另一方面，通过加大从银行贷款和地方融资平台的发债规模弥补赤字，也对经济发展造成很大的负面影响。

此外，膨胀的赤字规模还带来巨大的财政风险：政府在收不抵支时，为了扩大基本建设支出，刺激经济增长，基本上采用从国有商业银行贷款和从地方融资平台发债的方式筹资。由于基本建设项目资金回收周期长而且收益率极低，项目大多数亏损，导致地方政府欠银行的贷款无法偿还，银行不良贷款率大幅上升，对整个金融体系的安全造成威胁；而银行欠债权人的钱无法保障，又使其面临巨大的债务压力。

转变以GDP为主的绩效考核指标，转变对地方政府的政治激励，促使地方政府优化支出结构，扩大对环境、法制建设、教育、金融体系建设、第三产业以及社会保障制度等“软因素”的支出，虽然短期内不会立刻促进经济增长，但在长期将推动经济可持续发展，并产生以下效应：政府加大第三产业支出，而第三产业发展对经济增长和就业率增长的贡献度远远大于一二产业，可以优化产业结构升级；政府扩大教育、社会保障以及法制建设支出，则会吸引物质资本和人力资本涌入，促进科技进步，进一步加快经济发展；政府从经济发展中获得更大的财政收入，提高财政自主度，即提高预算内自有收入满足支出的能力，可以优化支出结构，减少财政赤字，进一步促进经济发展，形成经济良性发展循环过程（图2）。

①为了分析的简洁性，本文忽略宏观政策的影响，只考虑分税制和财政赤字的作用机制。

根据上述对分税制和东部地区财政赤字内在作用机制的分析，①我们提出以下假设：

H1：若分税制改革以来的财政分权和财政赤字正相关，说明分税制加剧了财政赤字规模膨胀；若负相关则说明分税制减弱了地方政府财政赤字规模的膨胀。

H2： 若财政赤字和财政自主度负相关，则说明东部地区预算内自有财政收入可以满足财政支出，经济进入良性发展循环过程；若财政赤字和财政自主度正相关，则说明东部地区预算内自有收入难以满足支出，仍然依赖预算外收入及银行贷款等其他途径满足支出。

四、 实证检验

1.数据来源

在回归（2）中我们考察了财政赤字和收入分权的关系，可以看到收入分权与财政赤字是负相关关系，在置信水平为005下显著。这与我们的假设-分税制确立的财政分权与财政赤字正相关是矛盾的。一方面，笔者认为地方政府的收入来源复杂、没有统一标准，而且预算外收入将近占财政收入的一半，本文由于数据限制全部采用预算内收入和支出，没有考虑预算外收入，这可能导致回归结果不可信；另一方面，也与许多学者的研究不谋而合，即收入分权的经济效应往往是复杂的、不确定的。控制变量人均实际GDP、人口变量与财政赤字正相关，而经济开放度、通货膨胀率与财政赤字负相关。

在回归（3）中我们考察了财政自主度与财政赤字的关系，可以看到财政自主度与财政赤字显著正相关，在置信水平为001下显著，财政自主度每增加一个单位，财政赤字扩张大约00079个单位。说明东部地区地方政府预算内自有收入难以满足支出，需要依赖预算外收入及银行贷款等其他途径筹集资金，或者说经济并没有进入良性发展循环过程。控制变量与财政赤字均是正相关，经济开放度不显著。

五、结论与政策启示

从上述研究我们得到以下结论：首先，自分税制以来，财政分权和东部地区财政赤字为正相关，其内在作用机制在于以GDP为中心的绩效考核机制给地方政府官员提供了扭曲的政治激励，从而改变了地方政府的财政支出结构偏好，使其不断扩大基本建设投资支出刺激经济增长，实现在短的任期内升迁的政治目的。但是，这种经济增长模式只能在一定时期内也就是经济增长的初级阶段是有效的，随着经济发展进入中期阶段由此带来的问题正在逐渐显现。其次，东部地区资本积累接近稳态资本存量水平，基本建设投资支出刺激经济增长的模式已经很难奏效甚至走到尽头，经济增长速度变缓，其后果是财政收入增长受限，依靠自有预算内财政收入无法满足支出，财政赤字膨胀，而地方政府寻求预算外收入以及从银行贷款、发债等举措，进一步加大了财政风险。最后，由于财政赤字和财政自主度正相关，表明东部地区对预算外收入及银行贷款等的依赖程度大，对市场机制造成的扭曲也大，经济因此并没有能够进入良性发展循环过程。针对上述结论，我们得出以下政策启示：

第一，应改革地方政府的绩效考核指标，从根本上扭转地方政府面临的政治激励并解决赤字问题。对地方官员的政绩考核不能只是GDP，而要建立全面、综合的绩效考核指标体系，注重经济发展质量，如产业结构合理度、环境保护、社会福利等，考核期限则应以长期为主，避免地方政府只关注短期利益，这是解决地方政府赤字问题，从根本上扭转地方政府政治激励的根本之策。

第二，由于东部地区依靠基本建设投资刺激经济增长的模式已经难以奏效甚至走到尽头，东部地区政府必须转变发展观念和经济增长方式，不能再主要依靠基本建设投资拉动经济增长，而应将财政资金投向高科技产业，加大对高科技产业的扶持，实施产业结构升级，大力发展第三产业等服务业。加大财政资金对社会保障等公共产品的投入，改善居民生活条件和幸福指数，从而刺激消费，促进经济发展方式转变，实现经济更高水平的发展，使经济进入良性发展循环过程，改善政府财政资金的支出状况。

第三，地方政府必须提高行政效率促进经济进一步发展，实施绩效预算，避免财政资金低效率使用，导致投资成本无法收回，形成赤字缺口。应逐步实现地方财政预算透明化和法制化管理，加强社会公众对财政资金使用的监督，在源头上遏制财政资金使用不合理和支出结构不合理的问题。

第四，必须完善地方政府的借贷行为。基于分税制和东部地区财政赤字内在作用机制产生的财政风险，一方面，应完善地方融资平台，实现透明化、市场化运作，规范政府融资行为，实施债务规模透明化管理，建立预警机制，合理控制债务风险，并加强对融资平台的监督与管理。另一方面，规范政府和银行的借贷行为。国有商业银行不应成为政府部门的提款机，必须保持商业银行独立的法人地位。政府向银行借贷应是市场交易者身份，符合贷款准则才能贷款，而且必须有规定抵押品。

〔参考文献〕

〔1〕Hayek F.A.The Use of Knowledge in Society.American Economic Review，1945，35，（9）：pp.519-530.

〔3〕Buchanan. An Economic Theory of Clubs.Economica，1965，pp.101-103.

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〔7〕Thornton. The Impact of Revenue Decentralization on Fiscal Deficits：Some Evidence from OECD Countries.Applied Economics Letters，2009，（16）：pp.1461-1466.

〔9〕刘洪铎.财政分权导致地方财政赤字规模膨胀吗〔J〕.上海经济研究，2011，（9）：97-107.

（责任编辑：张 琦）