我国地方政府税收减免政策合法性与合理性分析

摘要：自1994年税制改革以来，税权的集中与分权始终是中央和地方争夺的核心问题。我国现行税法等相关规定中明确排除了地方各级政府制定税收减免政策的权能。而实际上，地方政府为了招商引资，吸引税源、技术、人才等纷纷挑战法律的权威。地方政府的相关税收举措具有一定的合理性，符合地方发展的要求。对于合法性与合理性之间的冲突，笔者认为可以通过改革税权纵向分配体制、设立专门的地方税收法律执行监督机构以及定期举行三方会谈等方式予以调和。

关键词：合法性;合理性;税权;调节

税收是以国家强制力为后盾的不对等的资金流动。就我国目前立法体制来说，我国税收立法权高度集中在中央，地方基本没有任何权力来制定税收政策。

一、合法性分析

《税收征管法》第84条规定：“违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收的开征、停征或者减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自作出的决定外，补征应征未征税款，退还不应征收而征收的税款，并由上级机关追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

此外，在《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》中也有关于违规减免税收的责任规定，“凡未经批准擅自减免税收的，一经查出，除纳税人如数补缴税款外，还要追究当事人和主管领导的责任”。

国家税务总局于2001年出台了《税收执法过错责任追究办法(试行)》，该办法具体规定了如何处分税务工作人员的执法过错行为，而对付地区违规的税收减免政策，《办法》的实施根本无能为力。正如上述分析，地方税收减免政策的出台往往由政府推动，地方政府进行减免税旨在促进当地的经济发展，这又同我国政府干部的政绩考核和责任体系紧密相关，GDP是考核干部政绩的主要指标。经济发展目标往往占着很大的比重，这样就不难理解为何地方政府敢于违规进行减免税审批。

国家税务总局颁发《关于坚持依法治税严格减免税管理的通知》(国税发[2008]73号)，明确表示，要依法纠正和抵制各种越权制定的减免税优惠税政策，对地方政府超越权限制定的税收政策，税务机关不得执行，同时要提请当地政府予以纠正并报告上级税务机关。

我国法律赋予了中央政府税收减免权，地方政府只有在中央政府授权的范围内方能进行一定的税收减免。由此可见，地方政府超越权限制定当地税收减免政策是违法的，不符合我国现有税权的分配原则，违背了税收法定原则。

二、合理性分析

结合中国现状以及地方政府税收减免政策实行的利弊，我个人认为应当适当的赋予地方税收立法权。原因如下：

(一) 地方的特殊性。中国本就为地域广泛的国家，不同的地域有不同的经济发展模式和现状。税收立法权的高度集中，难免会造成一刀切的结果，成为地区经济发展的桎梏。税收政策的制定，要因地制宜，将特殊状况纳入税法规范的范围内，如此才能做到有法可依且使其得以得到普遍认可和实施。税收的功能发挥到最大，使各方的利益得到均衡和最大化就不再是天方夜谭。

(二)地方官员和群众的积极性。依照中央的税收立法，各地政府只能与其他地区处于同一起跑线上，难以凸显出自身的优势和竞争力。若赋予地方政府适当的税收立法权，各地政府得以通过许以低税率，减免税率，政府补贴等各种税收政策的方式，吸引外资的流入以及先进技术人才和机器设备等促进经济发展的因素入住本地，以此来注入当地经济发展的新鲜血液，为其进步和GDP的提高注入源源不竭的力量之源。如果赋予地方政府以适当的税收立法权，调动当地居民为了自己的合法权益充分行使自己的公民权，提出当地税收立法的合理建议，不仅可以增强公民的责任意识，也能调动其投身于当地经济建设和发展的积极性，为当地的法制以及风貌开创一个新的局面和气象。

(三)民主法治的必然要求。我国一直致力于民主法治的建设。可是税收立法权的高度集中，难免会给人专制集权的压迫感。对于法治的建设以及法律的海纳百川具有极大的负面作用。放松对税收立法权的高度钳制，对于积极创新立法思想、思路的吸取以及立法探讨的延伸具有重要意义。

三、合法性与合理性冲突的调节措施

(一)改革我国目前的税权纵向分配体制

税收立法权高度集中于中央的体制应当予以改革。如今的中国，再也不是以前的封闭、无知的国度。税收也再不能完全只由一个中央政权机关掌管。分化中央的集中税收立法权和赋予地方部分税收立法权是势在必行的。这是由市场经济的自由竞争和各个地区的特殊性决定的。我们再也不能搞一刀切。

我认为，中央可以制定税收征收的一般规定，规划好一个一般的、整体的征税框架。各地方政府以中央所制定的一般规定为基础，再结合本地的特殊经济发展方式、优劣势竞争力以及广泛征集当地企业、居民的税收立法建议，作出符合当地具体特性的当地税收法律。如此，既能充分发挥当地的主观能动性，又能保证中央与地方在税收征收问题上有效的统一，完善我国的税收征收管理体系，减少财政收入的流失。

(二)设立专门的地方税收法律执行监督机构

1、适合当地特殊性的税收征收法律的完备，并不足以保证法律得到充分有效的实施。所以一个监督法律施行的机构的存在是必要的。这一机构，要从法律的起草，制定，施行，反馈等各个方面保证法律的合理性、公平性以及有效性。监督机构应当具有特权，比如将本地政府的违法税收行为上报给上一级政府机关，请求其对当地政府作出合理且合法的处分等处罚。

2、除此外，还应充分保障当地企业以及居民的批评权、建议权、检举权以及举报权。如果企业以及居民对政府实施的税收政策有异议，完全可以以主人翁的身份向监督机构提出自己的意见。监督机构应当明确自己的职责，充分调查其反馈是否为实情。如果地方政府违反法律，损害当地居民或企业的合法权益，该机构有权且有义务要求政府给出一个解释。

(三)当地政府以及当地企业和居民代表，以及中央政府的代表，应当定期举行三方会谈。通过定期会谈，三方可以将税收征收法律的实行状况进行总结。吸取教训，总结经验，并制定下一步的实施计划。对于不足部门，要尽快予以补正，以期法律的实行愈加符合当地各方的利益。中央政权代表也应当将最新的政策导向述说给其他两方，为法律的完善提供信息资源。

总之，虽说就我国现状而言，地方政府越权税收减免政策是不具有法律依据的，但我们应当立足于国家的长远和整体利益，不能一直拘泥于现有法律。法律的制定是以现实状况的变化为动机的，现有的不一定都是正确的。我们要以批判的立场综合考虑地方政府税收减免政策的合法性与合理性问题。我认为，地方政府税收减免政策的出台是极具合理性和潜力的。我们应该做的是考虑如何为这一制度的发展完善相关的合理方式以及保障制度。我相信，终有一天，地方政府税收减免政策的实施是为国家所大力支持的。