“依宪治国”语境下的地方财政责任机制

摘要：地方政府最贴近地方选民、最熟悉“地方性知识”，从而在决策中最经常、最直接影响地方选民的利益，因此，地方政府不仅是地方性公共产品与服务的供给者（保障者），更是法治建设不可或缺的推动者。地方财政责任机制实质上表明地方财政决策的权力约束与权利保障，这是实现财政民主、建设“权责统一”的法治政府的关键。一个时期以来，我国地方财权“失控”、责任机制“失灵”，权力寻租、腐败、滥用等时有发生。加强监督权、深化财政信息公开制度改革等是我国地方财政责任机制不断完善的可能路径。

关键词：宪法；法治；财政责任

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：1001-8204（2015）03-0052-05

在现代民主国家，地方政府是最贴近地方选民、最熟悉“地方性知识”，从而在决策中最经常、最直接影响地方选民利益的公权力机关。地方财政责任机制实质上是地方政府财政行为中的权力约束与权利保障机制，因此，地方财政责任机制是否健全对我国法治政府的建设具有重要的现实意义。本文拟从宪法学的制度理念出发，重点关注我国地方财政责任机制的理论规范与现实运作，并在借鉴英国政府一些做法相经验的基础上，提出进一步完善该机制的初步设想。

一、地方财政责任机制的理论基础

“责任”最基本涵义是某项行为之解释、说明涉及特定社会关系中的解释义务和证明行为。基于这种认识，责任机制往往表现为调整特定责任行为的制度规则，其具有两个显著特征：第一，互动性，责任机制是义务主体与利益相关人围绕“行为认可――行为监督”进行的互动；第二，权利宣示性，责任机制实际上宣告了利益相关人具有获取行为信息并监督该行为的权利。

现代民主国家最重要的责任机制表现为政治过程中的权力――权利互动。二战后，福利国家理论与实践的发展促使地方政府“为增进共同体和选民的一般利益而创造性地运用其权力与影响”，这一过程在很大程度上仰赖财政责任机制的有效运行并促成了该机制的不断完善。具体地说，地方政府基于公共需求的满足而必须承担的义务越来越受到关注，这使财政责任的内部性备受瞩目；同时，财政责任机制被认为是控制地方财政决策、进而约束地方权力行为的有效途径，从这个意义上说，财政责任机制是权力控制的代名词；财政责任机制与地方政府对公共需求的回应直接相关，因此该机制有时也被称为回应机制；财政责任机制的有效运行离不开公共财政领域对话机制的建立，而这种对话机制甚至构成了现代民主国家赖以存在的基础。

上述对地方财政责任机制略带功能主义倾向的认识其实与立宪主义的基本立场是不谋而合的。现代宪法权力宪章的特质勾勒了权力运行的基本边界、宣布了权力行使的价值底线、确立了权力过程的基本规则；而权力宪章根本上服务于公民基本权利的保障，包括政治过程的参与权以及诸多社会经济权力的实现。权力与权利的呼应在一定意义上烘托了立宪主义对社会理想的凝聚，契约精神指引下的宪法制度在规范现实生活的同时更充满了人类对政治理想的无限憧憬和对幸福生活的不懈追求。地方财政责任机制最重要的宪法价值在于其以制度规则的形式对地方权力过程的积极参与，一方面恣意的权力倾向在制度理性的约束中回归温顺与驯服，另一方面财政权力的公共性在回应、对话等权力互动中淋漓尽显。因此，财政责任机制无可辩驳地成为权力宪章的重要内容和权利保障的重要环节。

二、财政责任机制的规范分析

我国现行宪法和相关法律是建设法治政府、实现依宪治国的规范依据和理论基础。1982年宪法并没有关于地力‘财政责任的明确表述，或者说与财政责任相关的制度安排被隐含在了国家权力的总体布局当中。值得注意的是，2014年8月31日通过的《中华人民共和国预算法》（修正案）对地方财政责任机制的制度建构、特别是监督机制和财政信息公开制度具有积极影响。通过对现行宪法和《预算法》等相关法条的梳理，我国地方财政责任机制的基本理论可归纳如下：

第一，人民主权原则是我国地方财政责任机制的基础。现行宪法通过其第2条、第3条的规范表述清晰地勾勒出我国人民主权理论的基本框架，人民在权力过程中的主体地位无疑是我国地方财政责任机制建立与不断完善的宪法依据和理论动力。

第一，多重监督机制并存。所谓多重监督机制并存足指我同地方政府在财政预决算的过程中要接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，上级人民政府的行政监督以及市汁机关的审计监督。

首先，人民主权原则的基本逻辑决定了地方各级人民代表大会及其常委会必然成为监督权的主体。我国现行宪法第99条第2款规定县级以上地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展汁划、预算及其执行情况的报告。该法条虽然没有明确提及“监督权”，但从语义分析的角度来看，“审查和批准预算及其执行情况的报告”本身就是对政府财政行为的监督，而月一这种监督既包括审查和批准预算草案的事前监督，也包括审查和批准预算执行情况的事后监督。我国《预算法》的相关条款进一步明确了地方各级人民代表大会及其常委会监督权的内涵：审查、批准预算和预算执行情况的报告；监督预算执行；审查和批准预算调整方案；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议等；就预算、决算中的重大事项或特定问题组织调查；依法定程序对预算、决算的相关问题提出询问或质询。

其次，我国《预算法》第87条规定各级政府监督下级政府的预算执行，下级政府应定期向上一级政府报告预算执行情况。该法条对地方政府财政权的行政监督做出了相对明确的规定，行政监督的主体为上级政府；同时各级地方政府有义务向上一级政府定期报告预算执行情况。

再次，我国宪法第109条规定县级以上地办符级人民政府设立审计机关，审计机关依法独立行使审计监督权。根据《预算法》的相关规定，县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。 第三，财政信息公开制度初具雏形。根据《预算法》第14条，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、决算执行情况的报告及报表，应当在批准后201I内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等承要事项做出说明；经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后20口内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中关于机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明。各级地方政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。地方审计机关关于预算执行和其他财政收支的审计工作报告也应当向社会公开。

第四，以行政处分为主的法律责任体系。我国《预算法》第10章对违法财政行为的一般性特征进行了描述，并对其所应承担的法律责任进行了相应的列举该法律责任体系以行政处分为主，具体包括：责令地方政府及有关部门依法改正其违法行为，对相关单化给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员予以降级、撤职、丌除等处分；对构成犯罪的，依法追究刑事责任。l司同时，公民、法人和其他组织如发现地方政府在行使财政权的过程中有违反相关法律的行为，可以依法向同家有关机关进行检举、控告。

三、地方财政责任机制的实证分析

虽然从理论上说我国地方财政权力的行使不得突破由本级人民代表大会及其常务委员会、上级人民政府和审计机关组成的监督壁垒，地方财政信息必须依法公开；但在现实的权力过程中，地方政府的财政行为却屡屡挑战看似环环相扣的制度设计，责任机制的诸多环节几近形同虚设。在这种情况下，地方政府一方面毫无顾忌地大肆扩张财源，深陷“土地财政”而几乎不能自拔；另一方面衍生于“土地财政”的大量预算外资金则变成了部分官员的私人“小金库”，权力腐败和权力滥用时有发生。“土地财政”的负面影响小容忽视。由于地方政府的不断助力，土地价格飙升、“地王”频现，地方经济呈现以GDP虚高为主要特征的表面繁荣。这种表面上的繁荣在帮助地方官员脱颖于政绩考核的同时也曾实实在在地把各地的房价不断推向新高。同时，在“土地财政”的发展过程中，强行拆迁、暴力拆迁、违法拆迁等不仅损害了党和政府的声誉，更侵犯了我国宪法赋予公民的财产权、人身自由权甚至生命权。那么，是什么原因导致监督机制“失灵”并进而造成地方财政权力一定程度的“失控”呢？

首先，地方各级人民代表大会及其常委会的监督权在权力实践中通常表现为对地方各级政府财政预决算的审议，审议的主要标志是相关的预算草案或决算报告在每年一次的人民代表大会上依照法定程序进行表决。但是这种“表决式监督”的模式在审议预、决算草案（报告）的过程中并没有实现其制度设计的初衷。主要原因在于：第一、我国各级人民代表大会的会期相对较短、一般不超过十五天，而地方人大审议预、决算的时间更短、往往只有几个小时，这种“快餐式”审议很难完全兼顾效率与有效性的双重价值；第二、财政预决算报表本身具有极强的专业性、技术性，且目前我国各级政府提交的预、决算草案（报告）普遍存在着“所列内容过粗、编制说明简单”的问题这不仅严重影响了相关草案（报告）的可读性、也使“表决式审议”所能涉及的广度和深度大打折扣；第三、我国各级人民代表大会均实行兼职人民代表制、且注重代表来源的广泛性，这在一定程度上决定了代表们在财政会计相关知识的积累上很可能水平参差，从而使“表决式审议”的技术权威性难以完全契合其法律权威性；第四、我国“历年制”的财政年度始于每年公历一月一日，这和人民代表大会审议表决、预算草案（报告）的时间存在明显的抵牾，这种惯例式误差也在一定程度上默认了“表决式审议”的形式化。

另一方面，在现实的财政过程中，我国一直存在着“预算内资金”和“预算外资金”双轨并行的局面。从语义学的角度来看，“预算外资金”意味着不被纳入法定监督机制的财政资金，因此，“双轨制”实际上以政治惯例的形式默认了相当一部分财政权力合法化地“失序”运行。《预算法》（修正案）虽然规定政府全部财政收支均纳入监督机制的框架，但《预算法》“政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行”，这个看似不起眼的小“缺口”是否会合法地创造又一个权力监督的真空地带尚需相关的权力实践予以佐证。

其次，在代议机关和各级政府的权力配置中，我国学界存在这样的认识：各级人民代表大会作为国家权力机关的权威性更具法律宣示意义，而各级政府在实际权力过程中的政治权威更具现实意义。按照这种逻辑推理，上级政府的行政监督有可能比代议机关的监督发挥更大的作用。但是，1994年分税制改革以来，央地政府关系在很大程度上受制于“财权与事权不匹配”的权力分配格局，各级地方政府承担的事权远大于其有效获取税性收入的财权；加之承担“补足地方财力、平衡地区差异”之制度使命的财政转移支付制度在现实的运作中往往出现这样那样的偏差，我国各级地方政府均经历了不同程度的财政困难。从这个意义上说，“土地财政”是地方政府应对财政困境的一条“捷径”，当然也是被各级地方政府普遍认可的“良策”。从一般的思维理性出发，在具有较强内部性的监督模式中，对某种被普遍接受的行为进行监督无异于一种自我监督。所以，行政监督乏力从某种意义上说是各级地方政府“行为理性”的必然结果。同时，由于《预算法》本身对违反其规定的政府机构和相关责任人设定了相对较低的违法成本――以行政处分为主的法律责任体系，地方官员为了本地区局部利益甚至个人私欲铤而走险的可能性未必会随着《预算法》的修改而大幅降低。从这个意义上说，《预算法》的实施效果值得期待。

再次，我国宪法虽明确赋予各级政府审计机关监督地方财政行为的法律权力，但是审计监督权并没有配套化的制度保障，各级审计机关在对同级政府行使监督权的同时还要接受该政府的行政领导；这就在一定程度上造成了审计机关权力的虚化及其事后监督机制在现实权力过程中的形式化。最后，财政信息公开制度没有完全释放其制度潜力。地方财政信息公开的主体、内容、时间等要素虽有相对明确的规定，但所涉财政信息的广度、深度以及公开的具体方式并没有特别说明。也就是说，在地方政府的财务报表中，哪些科目可以公开、哪个层次或级别的科目可以公开，还属于地方政府自由裁量权的范畴。因此，虽然绝大多数省（市）财政厅（局）的官方网站都设立了“财政数据”或类似的专栏信息，普通公民通过该专栏可以查询该省（市）年度或月度财政收支数额，“三公经费”支出总额，财政预决算报表及相关说明等财政信息；但是，公开的财政信息基本上都是“报告式”的数据汇总，也就是说仅公开了某一个财政科目的总金额，并没有相应的细目。所以从某种意义上说，财政信息公开制度在实践中已变成财政数据的简单罗列，公众很难知晓模糊的财政数据和具体的财政行为之间到底有什么样的联系。 四、中国式地方财政责任机制的可能路径

根据前文的分析，我国地方财政责任机制对地方权力过程的现实约束力与相关法律规范的制度设计仍存在不同程度的罅隙，突出的问题是多重监督机制的“失灵”和财政信息公开的潜在形式化。但是，对责任机制的讨论不能局于一隅，通过前文对行政监督机制的相关分析，我们不难发现我国地方财政责任机制与地方财政能力本身具有内在的关联关系，这在一定程度上影响着我国强化地方财政责任的路径选择。

在现有的相关研究中，地方财政能力往往从央地政府财政关系的视角进行考察，而学界在这个问题上形成的一个基本共识是：央地政府之问财权和事权的不工匹配是造成央地财政关系失衡的直接原因，而不匹眦的潜台词是地方政府在现有财政体制的框架中通过地方税和央地共享税获取的财政收入远远少于其在提供公共产品和服务的过程中必须支付的财政费用。基于这样的思路，扩大地方财权特别是税收立法权以提高地方政府决定地方税税基和税率等的自主权自然是顺理成章的解决办法，事实上，我国央地之间一直纠结于因近乎周期性的财权部分转移而产生的“治乱循环”，中央政府下放部分财权的确可以暂时缓解地方的财政压力，但与之相伴的往往是权力过程的失序。另一方面，央地关系的法治化也是学者们应对此类问题的思路之一。央地关系法治化的基本涵义在于“制定中央和地方关系基本法、合理划分央地权限范围、中央政府保持适度的权力自谦以及央地关系的司法保障”。法治化是现代民主国家权力运行的基本逻辑，但是法治化的权力模型绝不是局部权力法治化之后的整体拼接；在合宪性审查制度尚未建立的情况下，法治化的理想似乎只能意味着立法数量的增加。

因此，在“依宪治国”的背景下，强化地方财政责任与提高地方财政能力不能完全割裂开来。从制度建设的角度看，地方财政能力的提高一方面在于适度扩大地力‘政府通过地方税和央地共享税等法定途径获取财政收入的能力，另一方面必须充分发挥财政转移支付制度的补充、平衡与监督作用；在这个过程中，通过完善责任机制强化对权力过程的监督、制约具有重要的现实意义。当然，这个问题从根本上必须置于我国宪政建设点滴积累、渐进发展的历史进程中进行考量，任何局部的制度改良都不可能从根本上促成某种体制上的跨越。就强化地方财政责任的具体路径而言，我们可以参考或借鉴英国的一些做法与经验；虽然现实的国情和财政结构决定了我国制度选择的基本走向，但单一制的权力格局使两国对地方财权的约束方式完全有可能相互借鉴。

1.强化监督权。在当前的制度背景下，强化监督权在很大程度上意味着充分发挥地方各级人民代表大会及其常委会与上级行政机关对地方财政过程的监督职能。值得注意的是，我国人民代表大会制度的理论构造实质上内涵了各级国家权力机关对其执行机关权力行为的基本本信任，从这个意义上说，权力机关对预决算的监督行为和行政机关编制预决算报表的行政行为小能混为一谈。因此，各级人民代表大会及其常委会的监督权只能从行政机关提交相关报表或报告开始，而不是在预算编制阶段就提前介入。在全阳人民代表大会和地方各级人民代表大会的会期、代表产乍办法、议事规则、审议程序等基本的制度规则保持相对稳定的情况下，完善各级人大常委会预算工作委员会的组织建设并充分发挥其在监督机制中的作用更具现实可行性。具体地说，可以考虑适当提前地方政府向各级人民代表大会及其常委会提交预算草案和决算报告的时间，这样预算工作委员会可以在人民代表大会举行之前对相关财政报表进行充分的预先审查。同时，在时机成熟的情况下，可以考虑实现各级政府预算的法律化。

加强上级行政机关的行政监督不窬忽视。行政监督作为一种典型的内部监督虽具有一定的局限性，但从国家宏观经济政策的效率性、稳定性、连续性等角度来看，这种内部监督从某种意义说又具有不可替代性。在具体做法上可以考虑借鉴英国的一些做法。英国地方政府通过地方税取得的财政收入仅占地方财政支出的25%左右，也就是说地方财政支出的绝大部分都来自中央政府的财政拨款（grarns）。所以，现实的财政状况决定了英国中央政府的行政监督更具实质性意义，主要表现在：第一，没定地方税税率上限、监督地方财政支出。英国中央政府通过“地方政府经常性支出估算制度（Stancling Spending Assessment）”决定符地方税税率的上限和地方财政支出的限额。其经常性支出估算方案和具体的拨款计划等涉及地方年度预算的文件每年都由议会以法律的形式予以确认，地方财政支出一旦超过中央政府的限额就意味着违反了国家法律，相关的地方政府将被削减拨款甚至被中央政府直接接管。从这个意义上说，“地方自治”虽是英国重要的政治传统和宪法惯例，但财政自治却非“地方自治”的必然逻辑。第二，关注财政资金的利用效率1999年《地方政府法》颁行以来，中央政府开始关注“最优价值（Best Value）”的政策理念对地方财政决策的影响“最优价值”强调在提供公共产品和服务的过程中，地方财政资金必须发挥最大效用。中央政府专门成立了“最优价值监察小组（Best Value Inspectorate）”定期巡回检查，严格贯彻效率目标的地方一般会得到中央额外的财政奖励，而没有达标的地方将被收回某些决策权。

就我国目前的财政状况而言，加强行政监督的着眼点一方面在于强化各级地方政府的内部责任意识，规范各级地方政府的内部行为；另一方面在于规范各级地方政府的财政收支行为。财政责任的外部性是其固有特征，但内部性责任或者各级地方政府必须承担的财政义务是强化责任机制不能忽视的重要环节。根据当前存在的问题，内部性责任的强化意味着各级地方政府必须依法提供真实、准确、易懂的预决算草案（报告）；而财政行为的规范化涉及如何解决预算编制过程中存在的一些技术性问题，如预算草案内容不够细化、部分科目的编制说明过于简单等问题。监督地方政府的财政收支不仅体现在对预决算草案（报告）的审批；更要加强对预算执行的监督，重点关注预算调整和预算超收、超支行为；监督财政转移支付资金的使用情况等；对财政收支过程中问题严重的地方政府也可以考虑卜收部分财权甚至完全由上级政府接管其财权。

2.完善信息公开制度。在我国现有的制度框架内，财政信息公开制度的改革很可能是强化地方财政责任最行之有效的措施之一。英国地方财政信息公开制度相对比较成熟。议会就年度地方财政法案、地方政府法案、拨款法案等进行的讨论、辩论均由BBC专门频道进行电视直播，公众可以随时了解相关信息；上述法案经议会批准后以法律的形式向全社会公开。地方议会讨沦财政问题的会议通知、会议日程安排、会}义记录、相关的报告、与会人员就某项讨论提出的观点或建议、会议决定（或决议）等也是必须公开的财政信息。2014年5月，The Department for Communities and LocalGovernment重新修订了《地方政府信息公开条例》。根据该规范性文件，500英镑以上的现金支出、5000英镑以上的服务外包协议、年薪超过5万英镑的政府雇员的个人信息以及公务卡的消费信息都必须依法公布。2014《地方政府审计与地方责任法》规定地方选民在地方}义会举行会议期间有权对财政事项的讨论、表决等拍照、录影并在twitter和个人微博公开相关照片和视频。

财政信息公开是公众参与、理解政治过程并加深对政府政治信任的重要途径。现阶段，在财政信息公开方面我们要做的工作是把预算法的相关规定进一步细化和深化，使财政信息的公开成为地方权力行为的常态。信息公开的法律规范必须具有较强的可操作性，不能以法条的模糊表述回避某些重要信息的公开；财政信息公开不仅仅是对各级政府和政府工作部门预算报表相关科目的数字进行简单的公布，而是把相关财政信息所指代的权力行为公之于众，所以，预决算报表在公开时必须附有细目以及对相关科目及细目的说明。