西部地区高校中外合作办学:问题、原因及对策
摘要：中外合作办学是高校引进优质教育资源的有效途径，但西部地区高校中外合作办学规模较小、合作对象少、办学专业趋同等问题值得关注。本文主张从宏观上完善中外合作办学的政策法规体系，中观层面进一步落实具体操作性措施和配套支持政策，高校自身也应在微观层面找准合作基点，扩大合作范围，以推动其均衡和长远发展。
关键词：西部高校；中外合作办学；均衡发展
中图分类号：G646
“中外合作办学是我国教育对外开放的重要组成部分”，其核心在于引进国外优质教育资源，补充我国教育资源的不足。为使其健康发展，我国先后出台《中外合作办学暂行规定》（简称《暂行规定》）、《中华人民共和国中外合作办学条例》（简称《办学条例》）、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（简称《实施办法》）。
目前，中外合作（含内地与港台地区）办学机构与项目①的数量逐年递增，分布面也逐步扩大，总体上呈现出健康平稳的跨越式发展趋势，办成了一批有质量、有专业特色和社会声誉的项目，但发展中也暴露出一些问题，尤其在西部地区②，中外合作办学进展缓慢，在地域分布、合作对象、办学专业等方面存在问题，其中又以发展的不均衡现象最为突出。
教育均衡发展是一个历史范畴，其本质是追求教育平等，实现教育公平。就实质而言，教育均衡发展是指在教育公平思想和教育平等原则的支配下，教育机构和受教育者在教育活动中有平等待遇的理想和确保其实际操作的教育政策和法律制度。研究从这个角度着手分析现状，并从宏观、中观和微观三个层次探讨落实和完善西部地区中外合作办学的政策和措施。
一、西部地区高校中外合作办学的现状及问题
1.合作办学数量少，分布不均
2.合作对象受限
3.中外合作办学专业单一，设置趋同
中外合作办学开设的专业相对较少，主要集中在工商管理类、经济学类、生物资源与环境类、医学护理类，机械工程类也占一定比例。其中，管理类位居第一，每年招生人数占所有专业年度招生人数的50.6%。管理类、金融学、国际经济与贸易、经济学专业每年度共招生2505人，占所有招生总数3965人的63.2%。专业设置趋同，重复建设现象较为普遍，而根据本省份和地区的教育科研资源特色和优势开展的中外合作办学专业较少。究其原因，一方面是受我国高校自身定位不明和求利心切的影响，更多的是我国政府宏观调控不力和管理体制不完善所导致的。数据分析显示，西部地区中外合作办学的状况明显滞后于全国高等教育发展脚步，也不能与西部地区经济快速发展的现状合拍。
二、西部地区高校中外合作办学问题的原因
1.协调高校之间中外合作办学的差异发展
中国优质高等教育资源区域分布现状的形成，既与中国近代以来经济、文化发展变迁影响下高等院校的自发生成直接相关，又与国家通过制定相关政策进行自觉引导密切相连。而通过对不同高校予以不同支持力度的做法在我国曾得到了大力贯彻，形成了高校的差异发展态势。
差异发展有利于在市场机制基础上配置教育资源，但长期如此，也会扩大不同类型、不同地区、不同层次的高校的发展差距，形成强者越强、弱者越弱的“马太效应”，从而造成新的教育不平等。石中英曾指出教育机会均等的实现是一种社会行动乃至政治行动，而不单纯是一种教育行动。所以必须明确的是，中外合作办学不能完全按照市场机制运行，政府要在提供公平竞争环境、均衡配置教育资源等方面发挥不可替代的作用。中外合作办学的发展应当是市场和政府共同作用的结果，在充分发挥市场经济的调节作用的同时，加强政府的宏观调控，利用“看不见的手”和“看得见的手”的交互作用，在差异不足的情况下实施扩大差异的发展战略，促进中外合作办学的快速发展，而在差异过大的情况下，实施均衡发展战略，尽量减小差异所带来的负面影响。 2.西部地区高校需大力发展中外合作办学
西部地区的经济建设在2000年实施“西部大开发战略”后取得了显著成绩，但高等教育的发展水平还远不能满足整个西部地区经济社会文化发展的需要，不能有效承担提供更多高素质劳动者和推动西部地区科学技术进步的重任，整体跟不上全国高等教育发展步伐，成为全国高等教育发展的软肋。目前国家新一轮的西部大开发计划重点在于结构调整，无疑对两部地区高校在人才培养和科学技术研究方面提出了新的更高要求。
要在优质教育资源缺乏的西部地区高校加快提升教育质量，大力发展中外合作办学，引进国外优质资源是一种有效手段。通过引进先进的教学理念和管理经验、师资和教材，来促进西部地区高校教育水平的提高。就教育成本而言，这种“合作办学”以较低的费用享受优质的国际教育资源，增加了人民群众接受高等教育服务的机会，有助于缓解当前西部地区高质量教育资源供给不足与日益增长的教育需求及国家对教育质量提升的要求之间的紧张状况。
3.中外合作办学需结合西部教育发展实际
“世界很多国家的高等教育，正在既受到不断增长的学习的普及化的拉力，又受到不断增长的国家化的拉力。”我们不能把中国现代高等教育同西方国家的现代高等教育混为一谈，也不能割裂一个国家的历史传统和现实需求来认识高等教育的全球化和现代化，要将二者有机地结合起来。中外合作办学正是体现了这种努力，它要求外方与中方高校合作办学，而不是外方独立办学。
高等教育作为培养高级专门人才的社会活动，与社会、国家的根本利益息息相关，每个国家都必然要求高等教育培养代表和维护国家及民族利益、文化传统乃至价值观的专门人才并为巩同和发展本国的经济、政治和文化服务。中外合作办学只有符合中国的国情、结合教育的现状，并在高度尊重国家民族性和教育传统的基础上，才能实现健康生长。更进一步，中外合作办学需要到广大西部地区吸取养分，与其多样化的文化和教育特点相衔接，找寻并培育自身的特色。
总之，高校地区间分布的非均衡性不仅对高等教育升学机会产生直接影响，而且对地区经济、社会发展具有潜在的影响。同样，西部地区高校中外合作办学的均衡分布和协调发展对高等教育和西部地区本身来说都有积极的影响。
三、促进西部地区中外合作办学发展的政策和措施
1.宏观层面：应完善中外合作办学的政策法规体系建设
首先，合理改善西部地区高校中外合作办学的非均衡问题必须进一步完善相关的政策法规。虽然《暂行规定》《办学条例》和《实施办法》提出了发展目标和办学限定，但在合理回报、办学投资和地方政策导向等方面仍缺乏具体的可操作性措施和配套的相关支持政策。《办学条例》是目前规范中外合作办学行为的最高层次法规，但是作为一部行政法规，其执行效力有待加强。因此，国家各级立法机关和拥有立法权的行政部门和地方要加快中外合作办学立法，提高执行效力，形成与中外合作办学的改革和发展需要相适应的，层次合理、内容完备、可操作性强的政策法规体系。适度对西部地区高校合作办学采取政策倾斜，给予外方教育机构适当的经济优惠，对参加合作办学的两部地区高校给予经费上的扶持。
其次，引导办学，协调各级政策法规的同质性。现行政策法规的各级别协调性不足，上下位规定之间还存在一定的冲突，导致政策指令与办学的市场化不同步。因此，需整合现有的法律、行政法规、部门规章和规范性文件，将其对办学模式和合理回报方式的规定协调一致，避免条文法例本身的规定和解释出现冲突和矛盾。同时要协调好从中央到地方，从人大到各级政府所制定的中外合作办学政策法规之间的关系。加强政策引导力度，引导西部地区高校中外合作办学的机构和项目从利益倾向转移到以引入优质教育资源的正轨，从而使办学的区域分布和学科设置更加合理。具体来说，要改变以往只重视对单个合作机构与项目的可行性进行审批的流程，加强西部地区中外合作办学的宏观把握和引导，在国家总体需求的前提下，依据西部地区在社会、经济、科技和文化发展上对人才的需求和不同高校的办学特点来规划项目和专业的分布和设置，并在此基础上选择合作的对象、形式、学科专业、课程、人才培养类型、层次和规模等。
2.中观层面：进一步落实具体的操作性措施和相关配套支持政策
中观层次的均衡反映的是内在资源实质配置的均衡。已颁布的《办学条例》和《实施办法》对于中外合作办学发展的均衡问题都有所明示，但缺乏具体性和可操作性。如《实施办法》第3条明确规定“国家鼓励在中国西部地区、边远贫困地区开展中外合作办学”，然而除了此规定外，再找不出更多关于鼓励合作办学的具体可行的措施。我们需要对现有的《办学条例》和《实施办法》进行必要的修改，增加和落实对西部地区中外合作办学进行鼓励的详细措施。
广大西部省份还可以根据我国法律，如《立法法》赋予的权限，根据各自地区的实际情况，制定相关灵活变通的地方法规，甚至可以细化本地区中外合作办学发展的扶持与奖励措施，对回报比例、税收、财政资助制定细则，保证合理利益趋求，增强合作办学吸引力。同时，规划具有地域特色的优势经济和文化项目和地区急需发展的教育项目，以招商引资的热情，努力营造一个有利于当地中外合作办学发展的良好环境，缩小城际、校间的优质资源配置差距。在制定地方相关法规时，要考虑以下6个方面：
（1）教育实际：西部大开发背景下的地区教育需求是什么？
（2）确定资质：这种教育任务应当由哪些中外教育机构来承担？
（3）选择形式：在西部地区现有条件下，什么样的办学形式最适合？
（4）创新模式：在法规允许前提下，是否可以有不同的办学策略和模式？
（5）具体措施：如何实现双方的互补利益和合力优势？
（6）学科设置：如何利用这种办学形式塑造西部地区高校的办学特点和优势？
3.微观层面：需找准合作点，扩大合作范围
西部高校的服务功能主要着眼于促进地方发展，而这也是形成西部地区高校办学定位多样化的主要原因。对于进行中外合作办学，首先应鼓励具体问题具体分析，即不同类型的西部高校开展有针对性的合作。第一，对少数高水平大学，应坚持鼓励其与国外知名大学合作，重点发展基础学科和新兴的前沿学科，以加强科研合作为主要形式，建设将来在国际产生影响的学科。第二，对于范围更广、数量更多的地方院校和民办高校，鼓励其根据地域特点和学校特色，与国外相关领域的高校开展应用型学科人才培养，以教学合作为主要形式，以服务地方经济和文化发展为目标。四川地区高校近年开展的“灾害护理学”、“职业治疗”、“物理治疗”合作办学项目，内蒙古地区高校开展的“农业资源与环境”合作办学项目被认为是具有校本特色同时积极实现高校的地方服务功能的典范。
其次，文化主义观点强调在中外合作办学中追求优势、利益互补和合力优势的原则，而不是简单地追求商业利益和利润。高校在考虑地方的经济社会文化发展需要的同时，要有教育品牌意识，推出有自身优势的区域文化、民族文化项目，在承认多元知识交流的目的上，选择性构架当地文化元素与全球文化元素之间的相互流动和自我推介，在这一理念下，可以产生丰富多彩、形式各异的有地方特色的实践。
再次，扩大合作范围，找准合作交集。选择合作办学对象不能只盯住少数几个发达国家和少数著名大学，可以与世界范围内其他有影响、有特色的大学开展全方位、多角度的合作。引进合作对象和合作地区的优质教育资源是初始目的，但是也必须找准双方合作的交集，即合作办学是在双方可开展的共同研究和教学基础之上的，才能进一步谈及发展，而多样化的西部地区高校办学特色使得合作交集的空间在将来可以得到极大的拓展。
此外，还需强调的是在西部地区开展的中外合作办学，不仅指某个办学实体，还应当是优质资源引进这一教育现代化途径与民族化、地域性相协调的产物，是在引进国外优质教育资源的同时，双方共同参与专业课程设置、培养方案制订、学生管理与实习等环节，并“以我为主”，将“中国西部文化标识”推向世界，这也是本研究将继续关注的焦点。