创新农村公共产品资金供给渠道

" 摘 要 长期以来，在“二元经济结构”下，我国在公共产品供给上实行两套政策，造成农村公共产品历史性欠账较多，供给严重不足，严重影响农村经济社会发展。在社会主义新农村建设中，如何配合我国现阶段新农村建设，构建符合我国基本国情的农村公共产品资金供给新机制，多方面、多渠道开拓农村公共产品资金供给渠道，具有重大的现实意义。

关键词 农村公共产品 公共财政 新农村建设 资金供给渠道

1 农村公共产品资金供给现状 20世纪80年代以来，尤其是党的十六大以来，我国政府在不断增强农业和农村发展投资力度的同时，也逐步拓宽了投资领域。财政支农支出由改革初期的150亿元增加到2005年的约3 000亿元；相应地，农民人均财政支农支出也由近20元增加到400元，增长约20倍。财政支农范围也由常规性项目逐步扩大，从农业综合开发，到农村“六小工程”建设，中央和地方的项目资金越来越多。但是，农村基础设施仍然相对脆弱，农村公共服务缺失现象仍然相当严重，据国家统计局统计，2005年，国家财政收入达3万亿元，而中央财政用于农村基础设施建设方面的资金约为293亿元，不足全年财政收入的1%。国家发改委产业研究所的有关专家在江西、四川的25个村调研发现，建设社会主义新农村，按照一定的标准满足农村道路、安全饮水、沼气、用电、通信、广播电视等基础设施建设，扣除已经建成的投资项目，全国农民平均需要投资1 700～4 900元，其中贫困地区和一般地区投资需求较大，城市近郊农村投资需求相对较低。根据国家统计局数字，目前中央税收和地方税收总和，再加上预算外收入，可用财力规模占GDP比重近30%。应当说，政府的财力具备了以工补农、以城带乡的能力。但这距新农村建设的实际需要仍有较大差距。2005年，我国全社会固定资产投资突破8万亿元，其中城市基础设施建设规模2万多亿元，如果每年从城市基础设施建设资金中拿出10%，也就是2 000多亿元投入到农村基础设施建设上，15年就能投入3万亿元。

另据报道，从今年开始到“十一五”期间由政府牵头，利用公共财政资金向农村投资，开展三大工程建设：①农村公共基础设施投资。对65万个行政村、320多万个自然村的道路、供排水、新能源、通讯、广播电视、校舍、卫生院（所）、厨房、厕所、圈舍等基础设施，以村为单元进行连片、整体、全面改造建设；对农村垃圾处理、环境绿化、公共场所建设进行投资；为农民免费设计适合各地民俗民风的各种的住房，并对农民按新村规划建设住房给予一定比例的资金补助。②农村公共服务体系建设。构建农村九年制义务教育，争取用3～5年时间让农村中小学生享受九年制义务教育；建立新型农村合作医疗制度，构建真正的农村公共卫生服务体系；加快农村社会保障体系建设，为农民建立医疗保险、最低生活保障和贫困救助制度。③农民增收工程。帮助农民调整农业农村经济结构，增加农民收入。政府继续支持发展农产品加工业；建设和进一步完善农产品批发和交易市场；进一步增加和完善对农业、农民的补贴制度；加大对农民的培训力度，扩大培训范围等。

2 增加农村公共产品供给资金的渠道

现阶段，要有效缓解中国农村公共产品普遍短缺的突出问题，关键是创新农村公共产品供给制度，从多方面、多渠道构建农村公共产品资金供给新机制。本文从资金供给渠道阐述如何增加农村公共产品供给的资金，以满足农村公共产品供给的强大资金需求。

2.1 加大财政投入力度，提高农村公共产品供给水平，使公共财政“阳光普照”农村

由于农村公共产品供给严重不足，直接影响了农产品的产出效率，阻碍了农村经济增长和农民增收，甚至影响到农村的稳定。按照十六届五中全会的要求从根本上建设好新农村，推进城乡统筹发展，就必须加大农村财政投入力度，改革城乡二元的公共产品供给机制，将其纳入公共财政体系，使农民享有同城市市民一样的公共产品。首先，加大农村公共财政投入力度，增加农村公共产品的供给。从近几年的实际情况来看，一方面，中央财政占全国财政总量的份额不断上升，支农支出在绝对量上有较大幅度的增长；另一方面，从其占GDP的比重来看，农村财政却呈下降趋势。因此，各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域，进一步加大政府对农村的财政投入力度，增加农村公共产品供给，提高各级财政支农支出预算的增长幅度。其次，调整农村财政的投入结构，合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率；二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入，争取用3~5年时间让农村中小学生享受九年制义务教育；三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励社会其他力量进入农业农村社会发展领域。第三，采取区别对待的政府投入政策，加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿海发达地区，经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高，对中央、省级财政依赖程度低，而西部和老少边陲地区经济发展落后，政府财力及农村公共事业发展水平相对低，因此公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待，中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村的农村财政投入比重，包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。第四，合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序，将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。由于政府财力要受当期经济增长水平的限制，不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序，应该先保障农村社会稳定和农民基本生活需要，后创造条件促进农村发展；先保证纯公共产品，后提供准公共产品和混合产品。

2.2 开征农村建设税

在大力清减乱收费的同时，在全国范围内开征农村建设税，专门用于农村农田水利建设。可模仿城市维护建设税的方法，以“三税”税款作为税基，7‰作为比例税率，按照2004年增值税、消费税、营业税总额1.5万亿元，可征收税款105亿元。随着三税税基不断加大，税款不断增加，能够用于农村建设的资金就会越来越多。

2.3 通过发行国债筹集农村公共产品建设资金

发行国债，不仅可以为农村基础设施筹集大量建设资金，也在一定程度上满足了社会各类投资者投资国债的需要。按照2004年国债发行规模已达7 000亿元的基础上，每年增加发行1 000亿元国债，专门用于农村公路建设。

2.4 发行彩票筹集农村公共产品的资金

按照2004年福利彩票、体育彩票发行规模已达38亿元的规模，增加12亿元的彩票发行规模，筹集资金专门用于农村社会医疗保障，增加农村医院，开展合作医疗等。通过发行新农村建设彩票可以在全国范围内筹集到十几亿元资金，直接用于农村医疗保障建设，可以减轻各级财政的压力。通过发行彩票来筹集资金意义深远，如果组织成功，有可能通过这项活动开辟出一条向社会筹集农村公共产品建设资金的有效途径，使我国社会主义市场经济条件下的社会发展目标具备更坚实的基础，能够更有力地推进社会主义新农村建设。

2.5 推进农村金融体制改革

重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”及“新农村建设”服务的农村金融体系。一是改革农村信用社，解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制等问题，并利用改革后的农村信用社网络，支持农村城镇化提速升级，促进农村和谐发展。农村城镇化是改革城乡二元结构，实现以城带乡，加快社会主义新农村建设的重要保证。农信社应大力支持城乡一体化建设和农村基础设施建设，积极介入中小城市和重点镇、中心村的道路、供水、供电、通讯、住房、广播电视、普及沼气等基础设施建设，逐步实现农村生态环境良好、居住环境优美，促进农村建设美好家园。二是改革农业发展银行，将农业发展银行改建成为农业产业化服务的政策性银行，保障农业产业化发展的资金需求。三是发展民间金融，解决农村金融贫血。据统计，我国民间金融资本存量不少于10万亿元，但巨大的民间资本却并未进入投资领域，另一方面，农村公共产品的建设需要贷款，农民的生产需要贷款，而农村正规借贷渠道却十分单一，这就使得民间资本直接进入金融领域有了存在的空间。可通过必要的整合过程，成立区域性投资公司，或者区域性投资基金，如产业投资基金、行业投资基金和基础设施投资基金，让民间金融浮出水面，以合法的身份更好的支持农村公共产品的建设。

2.6 积极引进私人投资，构建多层次的公共产品供给

政府扶持并不意味着完全由政府提供，正如萨缪尔森指出的那样：“一种公共产品并不一定要由公共部门来提供，也可由私人部门来提供。”一般来说，纯公共产品可以由政府公共提供，准公共产品则可以通过政府补贴的方式，由政府和私人混合提供。政府在政策上给予优惠和适当财政补贴等方式，大量地引入民间资本参与农村公共产品的提供,以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足。农村有大量土地资源，可通过以土地资源为主的公共自然资源向市场经济需要的公共资本转化等方式，或者采取政府与私人共同供给，如“BOT”方式，以吸引产业资本投资，吸引产业资本到农村进行改造，以整合本村范围内的资源。例如山东企业家梁希森，挣了钱回去把自己的村子改造了，整体改造城市郊区农村，让农民能够随着他的企业化进程改善自己的生活。这也是解决我国目前农村公共产品供给的有效途径。

2.7 转换政府职能，加快农村公共产品的供给

要按照新的发展观的要求，全面指导增加农村公共产品供给的各项实践，将其具体体现在增加供给的各项内容、各个方面和各项工作中。要彻底纠正只重视个人消费、不重视社会福利，只重视生活物质质量、不重视生活综合质量，只重视经济发展、不重视社会发展，只重视人的经济关系、不重视人与自然关系的传统发展观念；摆脱传统的、根深蒂固的“重工轻农”、“重城轻乡”、城乡居民社会权益“天然有别”的思想观念影响，以及思维方式、习惯和定势的束缚；要进一步推进政府自身的改革，加快实现政府角色和职能的转换，树立正确的政绩观，增强责任意识，搞好各政府部门职能作用的协调与配合，形成强大推动力，积极促进农村公共产品的增加和发展。加大农村政策的支持力度，为农村公共产品供给的增加提供有力的政策支持。要切实把解决好“三农”及“新农村建设”问题作为工作的重中之重，不折不扣地落实党和国家及各级政府对农业、农村的政策。要积极进行农村政策的完善与创新，尤其是要制定和完善促进农村公共产品建设、发展和供给的配套相关政策和发法规。加大对农业、农村，尤其是农村公共产品供给上的政府投入和扶持力度，进一步完善支农投入政策，加大扶贫政策的力度，增加对农业的补贴，优化财政支农结构，把各种支农资金的使用与增加公共产品的供给结合起来。要在使城市对公共产品需求继续得到一定程度满足的情况下，逐步把农村公共产品领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点。