我国农村公共产品制度变迁及其改革策略研究

我国农村经济改革可以划分为1979-1984年微观体制改革时期与1985年至今宏观体制改革时期两个阶段。 即联产承包变革取消以评工记分为主的农村微观分配制度取得成功以后，由于受城市改革滞后和农产品供给能力的制约，农村第二步改革虽然取得了一些成绩，但是总体来说是迄无成功。经过四十多年剪刀差方式的积累，我国目前从总体上看已经基本完成农业支持工业的阶段，正步入工业与农业平等发展阶段。与此相适应，彻底改革以剪刀差为主的农村宏观分配制度，成为市场经济发展的迫切需要。在经济体制转型时期，新旧体制双轨并存并行，势必加剧对经济剩余的动员和交易费用的消耗。农村分配关系秩序混乱所引发的农民负担严重、农业投资下降、发展结构失调等问题长期困挠着人们，研究现阶段农村公共产品成本负担的制度变迁，并探讨改革策略，具有十分重要的理论和实践意义。

（一）、剪刀差：弱化与放量

剪刀差机制主要涉及公社、企业和财政三类经济主体与农副产品统购统销制度。改革以来我国剪刀差积累机制已经被严重破坏。

１、农业生产与流通体制改革动摇了剪刀差机制基础

２、国有企业改革加速剪刀差贡奉的耗散和放量

３、通货膨胀是中央政府分享农业剩余的新形式

表１：我国农民纯收入名义与实际增长

资料来源：农调总队历年农民收入资料

４、剪刀差积累机制的弱化并不等于农民剪刀差贡奉的减少

(二）、农业税：轻税到调整

１、轻税政策是计划经济的产物

２、农业税种分化适应产业结构发展的要求

农村改革以来，农村产业结构发生巨大变化，多种经营蓬勃发展，乡镇企业异军突起，行业间在比较收益和耕地占用方面矛盾较多，为此，国家农业税收政策进行了必要的调整，<１>、调节农村各业收益。为了解决农业特产生产比较收益明显高于粮食生产，与粮争地的矛盾，并弥补农业税包税制不利于发挥调节功能的缺陷，1983年国务院决定对原包括在农业税中的农林特产收入单独征收农林特产税，并在1989年各地全面开征。1994年又将原征收产品税的部分农、林、牧、水产品与原农林特产税合并，统一征收农业特产税，初步达到公开税负、调整结构的功效。<２>、调节耕地占用行为。为了更有效地保护和利用耕地，加强士地管理，1987年国务院决定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的行为开征耕地占用税。全部作为农业发展专项资金。

３、农业税调整标志地方政府税权意识增强

４、政府农业剩余积累机制的弱化是农业公共投资减少的根源

(三)、使用费：创新未均衡

1、农民负担问题是公共产品供给过剩与分摊技术困难的体现

２、农业税费制度改革试点经验公粮制的逆市场化性质

1993年以来，我国在安徽、河北、湖北、河南等七个农业省份50多个县市进行农村税费制度改革试点工作，主要经验是实行“公粮制”。主要内容包括：税费统筹、折实征收、依率纳粮、取消定购、午六秋四、两次交清、一定三年、不增不减、粮站收粮、财政结算、税归国库、费归乡村、费用包干、村有乡管、严格收支、帐目公开。一些学者则建议在公粮制的基础上“费改税”，即把乡统筹和村提留改为农业税或乡镇社会收益税，不一定折实征收，这比较适合于非粮食主产区的实际。还有涡阳等地的“税费大包干”形式，也是强调农业税费一并交纳，但在管理上实行“乡税村费制”，即打破乡财政和乡统筹的界限，将乡级资金统一纳入财政收支范围管理;纯集体资金由乡集体经济组织管理。以行政村农民纯收入为税费征收的依据，在收取方式上实行“货币税现制”，分村核算，仍然保留粮食定购。以公粮制为影响最大。公粮制以及其它税费改革形式能够解决一些农村工作中存在的矛盾。其主要作用是有利于完成粮食定购任务。国家为了弥补公粮与粮食储备需求间的缺口，至今每年仍然向农民下达粮食定购任务。但粮食定购价格往往低于市场价格，许多农民并不愿意把粮食卖给国家。为此，乡村干部每年要耗费大量精力到农户家中催粮。实行公粮制后，征收农林特产税、三提五统费等资金也折征粮食，使得新公粮数量超过了定购任务量，有利于确保国家掌握粮源。然而公粮制并没有从根本上理顺农村经济分配关系。主要弊端是价格暗拿范围扩大。公粮制的基础是计划价格，由于农业税征实的结算价以及定购粮的收购价与粮食市场价存在一定的强制性价格差。公粮制一方面放弃了农业税以外的定购部分，一方面却把更多的农林特产税、三提五统费等以定购价折征实物，无疑会更多地套取差价款（增额即所谓“第三块资金”），暗拿农民部分收益。另外“公粮制”并没有改变税收制度。农业税收实际负担过低的状况依然如故，税收的调节功能根本不能发挥；农林特产税折实征收粮食也不利于商品经济的发展。把税费合一按田亩平摊折实征收，将直接增加承包耕地从事种植业的农民负担，不符合合理负担原则。折实征收也存在风险。公粮制恢复征收公粮，是为了实物保值。然而能否保值取决于粮食市场的供需状况。粮食紧俏时，价扬销畅，各方受益;粮食过剩时，价跌滞销，粮食部门难以变现，即使低价售出也往往公粮款少于原先的税费总额，国家税收、粮站差价、乡村提留三者提襟见肘，容易引起税费主体利益矛盾。

３、使用费是适合地方政府运用的收入形式

税外使用费征收制度是改革以后我国城乡普遍出现的一种制度安排，它是在中央统收统支体制未作根本改变情况下，适应地方政府主导型经济发展需要的制度创新。实际上使用费是许多国家都存在的一种受益人为交换政府机构提供的服务或商品而缴纳的费用，它有别于与具体支出项目无联系的强迫征收的税收，是比较适合地方政府运用的收入形式。实行向大多数使用者或受益者按边际成本价格收费，有利于降低对公共产品低价和补贴所造成的效率损失，有利于收回成本，也更便于群众监督(世界银行1988）。使计划经济体制下被人为压低了的公共产品价格得以逐步提高，是市场经济发展的必然规律。当然，收取规费虽然为地方政府增加公共投资发展经济提供了一个重要的资金来源，但也是区域经济同构、部门利益膨胀、腐败问题滋生的温床。关键是政府部门及其企事业单位转嫁其低效率，并依靠其行政权力和垄断地位牟取私利。机构改革和引入竞争是治本之策。

我国目前使用费作为强制性制度变迁的产物，仍然处于制度非均衡状态。为了规范集体提留而进行“费改税”，虽然有利于抑制费的膨胀，但也割断了费的来源和使用上的对应关系，加重农民负担的作法未尝不会以更为强制性的面目出现，实际上是减少了博弈的渠道。在过渡时期，改革随时会调整分配关系，“费改税”后肯定会降低其灵活性，使经济关系不能够及时调整。再说费的提取和分摊在地区间差别很大，很难制定一个放之四海而皆准的统一政策。而且随着收入水平提高和社会分层，一些公共产品会逐步转化为俱乐部产品，例如新兴的农业科技协会对相关农业技术的需求;甚至成为私人产品，如大型农业机械设备等。我们也可以将一些外部性较大的公共产品转化为排他性产权，如一些地方将小型农田水利设施承包。总之，至少在两个转变还未完成的时期内，保留使用费形式是有利的。

４、抑制不合理负担的根本途径是建立农村公共选择制度

扩大基层民主，建立和完善村民自治、村务公开制度，使农村公共产品供给决策程序实现由“自上而下”向“自下而上”转变，达到由社区内部对公共产品的需求来决定公共产品供给的目标(叶兴庆，1997），是减轻农民负担的根本途径。提高同意一致性的另一条作法是认真执行<<中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定>>，推广农村集体提留三项制度，即预决算制度、监督卡制度和定向审计制度。并对贫困户免除税费负担，严禁不顾收入差异而平均摊派的错误作法。

二、

(一）、循序渐进：宏观综合改革

宏观分配制度综合改革是农村第二步改革的突破口，其基本思路是:减购、放价、改税、规费，相应提高财政支援农业的比重 。

农村宏观分配综合改革就是要通过彻底取消农产品定购制度，将剪刀差积累方式已经严重具有的外部性内部化，在降低农民负担的同时，适当提高财政农业收入和支出的比重。当然，随着工业化的发展，国家将有能力在公共预算范围内逐步加大对农业的支持、保护和服务。

（二）、区域分类：四种分配模式

我国地域辽阔，自然条件差异十分明显;经过地方主导型经济的发展，地区之间经济、社会差距更为扩大。一方面是传统体制形成的存量分配关系的影响依然普遍存在;一方面是增量改革所形成的新分配关系的作用日益增强，以至形成不同的地区分配模式。如何确保改革政策在不同区域内都具有可操作性，是农村改革的难点之一。为了搞清楚农村分配关系的地区差异，我们利用农调总队１９９６年住户调查分省资料中的农村家庭经济净收益水平及其农民家庭负担的税收、上交集体承包任务、集体提留和摊派、农产品（粮棉）定购差价和农民纯收入的分配结构６个指标，经过标准化处理和计算机ＳＡＳ软件平均距离法聚类分析，根据新类的均方根标准偏差和聚类过程图判断，确定将全国农村经济分配划分为四种模式。

１、发达经济分配模式：一类地区包括广东、浙江、北京、福建、江苏、天津和上海７个地区，地处我国东部沿海经济发达地区。作为改革前就是我国最发达的经济地区，其税收、上交和定购任务绝对量一般较多，但随着经济的发展比重已经 降到全国的最低水平。随着经济结构的调整，耕地大量减少，农业生产萎缩，已经成为我国主要的缺粮省份，一些地区绝对负担水平也较低。改革后传统制度外新兴的公共产品的成本主要被发达的乡镇企业和集体经济支付。农民负担的集体提留摊派和社会集资罚款等较少。充裕的地方财政使农村分配关系十分宽松，往往藏富于民。虽然也存在少量的农村贫困人口，但是在“九五”期间将提前完成扶贫攻坚任务。农民收入水平及其占净收益的比重均很高。

２、特殊经济分配模式：二类地区包括云南、贵州、海南、广西、西藏、青海、甘肃、山西８个地区，地处我国南部边疆和北方次边缘区。受自然条件和经济环境的制约，人均耕地虽多但生产力水平较低，粮食生产缺乏比较优势;山地较多在经济作物、林业、牧业方面各有所长，是我国第二大缺粮区域，粮棉定购贡献一般较低。由于是我国主要的民族地区和贫困地区，国家给予一定的政策优惠和支持，税收特别是上交和提留很低。虽然农民所得占净收益比重接近发达地区，但是收入水平却是全国最低的。

３、农业经济分配模式：三类地区包括湖北、湖南、江西、安徽、河南、山东、河北、陕西、宁夏、四川、重庆１１个地区，一般地处我国内陆，是我国重要的传统农业主产地区。据农业部统计：１９９６年其占全国总量的比重，耕地面积45.5％、乡村人口57.5％、粮食51.8％、棉花60.3％、油料67.3％、蔬菜56.0％、肉类产量56.8％。除个别地区外乡镇企业发展处于中等水平。由于承担农产品有效供给任务较重，而人地关系紧张，是我国农民负担矛盾最为突出的区域。

表2 我国农村经济收益分配的地区模式 单位：元 %

资料来源：据农调总队<<中国农村住户调查资料>>(1996年)计算

制定我国农村政策应该注意力求政策统一并兼顾区域特点：第一，农业生产的区域化分工是客观经济规律，应该尽快彻底改革农产品流通体制，取消粮棉定购任务和省际调拨计划，建立全国统一的商品大市场，减少农业主产区的利益流失。深化粮食省长负责制，消除阻碍农业生产区域分工的副作用，国家财政农业投资应该重点支持三类和四类地区。通过转移支付扶持中西部贫困地区，并促进农村剩余劳动力向东部发达地区转移。在全国粮食供需格局从供给制约向需求制约转变的过程中，应该真正落实粮食保护价制度，防止盲目进口冲击国内市场。第二，随着乡镇企业产权制度的改革，地方政府参与企业分配的渠道会进一步规范，在乡镇企业自身经营也不太景气的情况下，尤其是发展已经滞后的不发达地区，靠随意提留以工补农希望不可太高，应该加强农村非农产业的税收工作。分税制亦可能不足以刺激发达地区提高农业税收和提留水平，中央应该采取与地方政府分享土地增殖收益的方式，适当放松东部发达地区的非农建设用地，集中资金增加中西部农业投资。第三，解决公共财政中严重的收入来源和支出“负向不对称”问题的关键是限制对东部地带的各种优惠，理顺资源性产品的价格体系，相反应该根据能力原则提高东部对中西部地区的支持。