多中心理论视角下的社会企业与公共物品供给

摘要：社会企业的崛起有效解决了“政府失灵”、“市场失灵”以及“志愿失灵”的问题。社会企业成为供给公共物品的重要主体，具有服务对象特定、产业链条延伸、服务范围扩展、员工福利制度全覆盖等特点，而基金会控股社会企业保证社会企业的公益属性。社会企业通过商业化手段实现社会目的，以科学的社会企业法人治理结构维持公益和市场的平衡，为社会组织的转型发展提供了有益借鉴。

关键词：社会企业；多中心理论；公共物品；社会组织

一、问题的提出

残疾人是我国数量庞大的弱势群体之一。目前有八千五百多万残疾人①，是我国社会福利体系的重要保障对象之一。为维护残疾人的权益与福利，政府已在康复医疗、劳动就业、特殊教育、社会保险和社会救助、福利服务与无障碍设施六个方面提供了一系列的政策保障[1]，劳动就业是解决残疾人生存与发展问题的关键。

当政府作为公共物品的单一供给主体遭遇多重问题时，“多中心”理论为解决社会问题、推动社会创新提供了有力解释。“多中心”一词最早由迈克尔・博兰尼提出，他认为存在“一元的单中心秩序”和“多中心秩序”两种组织社会和人的不同秩序。前一种秩序被一个最终的权威所协调，通过一体化的命令结构实施控制。在这种秩序里，存在着严格的上下级关系，并且依赖上下级之间单向的“指挥-服从”的决策与执行链条维系自身的发展。后一种秩序与前一种秩序相反，它同时存在着许多相互独立的行为单位，这些单位或组成部分能够“计算受风险和不确定因素影响的潜在的成本和收益”，促进自身利益的扩大；体系的各组成部分之间既受一般性规则的制约，又可相互适调，使利益相关的决策者、各独立单位之间相互作用、相互影响，以保证整个秩序的稳定和运行，从而使这一体系成为富有活力的系统[5]（pp.146160）。经过奥斯特罗姆等人的阐述和发展，多中心理论成为公共管理领域公共物品的生产与公共事务的治理模式之一。该理论在处理国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门的关系上提出了新的思路，突出公共机构、私人机构和公民个人采取各种方式共同管理公共事务、共同分担责任，强调在公共事务管理中国家与社会、政府与民间、公共部门与私人部门的互相依赖、互相协商、互相合作的关系，构建国家与社会多中心的、自主的分工合作、互为补充的政治治理结构，重视私营经济和以社会组织为中心的第三部门在新的治理结构中的重要作用，肯定公共物品并不是由政府唯一提供，有些公共物品由政府提供，有些公共物品由企业和社会提供[5]（pp.146160）。

多中心理论在指导与解释我国社会福利体系改革中占有一席之地，包括社会组织在内的私人部门越来越多地参与到公共服务与社会服务提供的体系之中。然而，由于我国社会组织的发展起步较晚，虽然“社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、扩大公众参与、增强社会活力，促进社会发展等方面发挥着积极作用，是构建社会治理新格局的重要力量”[6]，但其在公共物品供给方面存在的专业能力不足、专业化分工和专业化产品缺乏、专业人才缺乏、公共物品的评价标准和评价体系缺乏、组织管理能力不足、对于公共物品研发和产品创新的重视程度不够以及筹资能力不足等问题制约了社会组织在公益事业领域发挥更大的作用。在这种背景下，超越传统社会组织存在的能力缺陷，社会企业作为社会创新的一种重要形式，受到越来越多的关注。

二、社会企业服务对象的特定化：从个人到家庭

（一）残疾人就业

（二）残疾人生存状态

残友集团的核心目的不是让残疾人全部集中在这里，而是不断努力，改变政府、企业和公众的认知，使残疾人有同等的能力融入社会，残疾人有尊严地生活在社会中。残友集团员工的收入随着集团业务的发展，工资不断上涨，5年翻了一番。残友黄埔计划把超过5年、能力好的工程师介绍到深圳其他高科技公司就业，在这些残疾人工程师中，最高工资可达18000元/每月。残友集团的员工在改变自我、提升自我的过程中，同时在改变社会对残疾人的认知。郑卫宁慈善基金会秘书长刘海军在接受访谈时说：可能某一天，在就业领域，全世界都觉得残疾人与其他人都是一样的了。

（三）残疾人家庭

残疾人的生存状况影响家庭等干系人群的生存状况。中国残疾人联合会统计发现，残疾人对家庭其他人员的影响比例为1：4.3，即一人残疾影响4.3人。但是，如果残疾人能找到适合的职业，比如电商的客服人员，甚至成为骨干，那就既可以解决就业，又能给家里增加收入。因此，解决一个残疾人的就业问题，家庭幸福指数就会增加，从而改变相关联人群的生存状态。

三、社会企业产业链条的延伸化：从一元化到多元化

与逐渐凋零的社会福利企业相比，残友集团规模扩张、产业链条延伸，实现了惊人的经济效益。2010年，残友的营业额已达9495余万元，营业利润达589余万元（参见表1）。

四、社会企业服务范围扩大化：从内部员工到社会残疾人士

（一）残友集团的服务范围是残友集团的内部员工

残友集团自创办以来，以提升残疾人的生命质量为目的，设计并执行了一整套机构福利制度。在深圳市民政局聘请的香港社工督导指导下，残友集团提出“8小时之外无障碍生活保障”概念。“8小时之外无障碍生活保障”指8小时内残疾人依托高科技高技能强势就业（软件、动漫、电子工程等），8小时外残疾人在生活区吃住一体，并由社工、义工到岗提供社会服务，为残疾员工进行无障碍的保障和身心全方位的辅助，就业康复一体，消除残疾人就业的种种障碍。为解决残疾人上下班交通这个大难题，残友集团创设了“生产生活一体化的福利制度”，将寝室和食堂设在厂房内，出了车间就进寝室或食堂。在8小时工作时间之外，除结婚者外，所有的残友集团员工均以厂为家，吃住在厂内，由社会组织提供洗衣、做饭等专业服务。在专业社工的指导下，定期对所有员工进行心理测量，提供标准化的员工辅助计划，对员工进行个案追踪，最长时间有一年多。2010年聘请香港高级社工任总干事并引入社会服务“16项服务质素标准模式”，为残友集团员工提供高质量的社会服务。残友集团还从台湾引进大陆唯一一支复康车队，后来成立出行无障碍服务中心，保证残疾员工无障碍出行。

（二）社会企业向非残友员工提供服务

一方面，残友集团通过残友社会组织，把淘汰的电脑选派给残友集团员工，免费不定期地为盲人举行电脑培训，迄今为止已经培训逾万人次。如今，IBM、微软等企业已经就该项目与残友集团开展合作。另一方面，从社会服务衍化出社会企业。出行无障碍服务中心在服务残友集团员工的同时，服务过剩就把该项目推向社会，为社会有需要的残疾人提供有偿服务，现在成为港澳残疾人来珠三角地区订车单位的首选。另外，由信息无障碍协会控股，成立了信息无障碍服务有限公司，先后与IBM、微软、百度、新浪等合作，首批招聘4个盲人组成测试团队，测试微信是否适合残疾人士使用，向业务承包公司提交反馈报告。

五、社会企业员工福利全方位化：从职业发展到退养制度

（一）内部成长制度为每个员工提供较多的发展机会

现实生活中，残疾人就业总会遭到有形或无形的歧视，职业发展过程中还会遭遇职场“玻璃天花板效应”，导致在职业生涯的某个阶段很难再进一步。残友集团实行“完全开放”和“标准化”，为每一位残疾朋友提供充分展示自己才能、没有障碍的自由发展，实现其生命价值的舞台，建立了完全开放的标准化岗位制度。

完全开放指任何人都可以在任何时候申请集团内部的任何岗位，不论是部门、分公司还是地域，还是平级换位、同位升级。通过完全开放的标准化岗位制度，尽可能保证每一个残疾人都能进入残友集团并找到适合自己的岗位。现任残友集团郑卫宁慈善基金会秘书长刘海军，大学毕业于河北医科大学，2003年受邀加入残友集团。十多年来，刘海军从残友集团录入员做起，除厨房和后勤外，先后在残友集团的所有部门工作过。

标准化就是明晰的制度流程与严谨规范的评估审查。为了每一个残友集团员工的持续性成长，残友集团设立了共享知识池，为每个员工提供获取技术与软技能知识的机会，还以老员工为导师，引领新员工的成长，再加之内部与外部相结合的阶梯性培训，促使每一个员工在商业实战中迅速砥砺成长。一位邵姓员工，幼时烧伤，数学专业本科毕业，2008年进入残友软件从事软件开发，2008年7月向集团申请行政职务。根据残友集团实行岗位开放制度，集团接受他在办公室试用，经过半年考察，集团发现他的能力出众，便提升他为办公室主任。2011年初，他被任命为集团副总经理、残友拓展中心主任。

（二）创设残疾人退养制度

退养制度规定，失去工作能力、在企业内部退养的员工将终身领取其在残友的最高绩效工资，同时还规定残友为员工购买医疗保险。当一般企业为非深圳户籍员工只购买住院保险时，残友集团购买的是门诊和住院双保险，让非深圳户籍与户籍员工享受相同的社会保险待遇。残友集团之所以将退养金的水平确定在员工在职时期的绩效工资最高点，是因为这些员工退养之后需要家人过来陪护，生活费用比工作时期要高很多。实际上，重残职工退养后的生活就由企业全部承担。残友集团的退养制度以企业补缺的方式较好地解决了国家制度要求与员工能力之间的差距，让所有在残友集团工作的员工感到安心和放心，与企业福利制度一起成为支撑残友集团员工队伍超稳定的支柱。

六、基金会控股：保证社会企业的“公益性”

由于社会企业缺乏企业那样的责任机制，即缺乏个人利益的存在，缺乏提高效率的竞争机制，缺乏显示最终业绩的利润指标，因而对其监督存在极大的困难。如果没有健全有效的监督和制约机制，社会企业可能会发生目标替代问题，即背弃公益宗旨而过度追逐利润，甚至将赢利作为唯一目标，不惜以损害社会公益目标为手段获取自身经济利益，将社会企业办成与营利企业毫无二致的“利润机器”。而残友集团通过基金会控股，不仅明晰了个人财产捐赠给社会的受赠主体，而且承担社会企业的内部决策、监督、协调等功能，从事公益项目，因而保证了残友集团内部的福利制度的实施。

（二）基金会的职责：保持社会企业的“公益性”

1.决策和监督功能。由于基金会对残友集团的绝对控股，是残友集团的产权所有者，因而基金会既扮演了决策中枢的角色，保证组织决策的科学性与有效性；同时还是监督者，对社会企业形成约束，确保社会企业不会偏离社会公益目标，从而避免社会企业在市场压力下，变成追逐纯利润的商业机构。

2.协调功能。基金会对内是协调残友集团各个子公司与公益机构的关系，通过基金会向公益机构拨款执行项目。对外它发挥了对于残友集团与社区、政府和其他各类社会组织各类资源的整合和协调功能，确保残友集团能够抗击来自市场利益最大化和各种复杂因素的冲击。

3.社会公益项目。基金会的章程规定了公益活动的范围，主要包括以下几个方面：宣传残疾人事业，呼吁社会援助残疾人，促进残疾人自强不息；接受自然人、法人或其他组织捐赠的财产；管理和使用本会基金，在国家政策法律许可范围内进行基金保值增值；资助有利于残疾人康复、教育、劳动就业、文化娱乐、精神生活、社会保障、社会服务和残疾预防等的活动；奖励优秀残疾人及其社群；资助举办海内外残疾人及其机构的会展；接受有关团体及个人的委托，承办符合本基金会宗旨的活动；扶植中国残障社会工作；其他适合本基金会做的事项。基金会通过残友社会企业孵化、读写障碍支持计划、社会服务标准化解决方案、公益信息化服务平台、白求恩计划等项目从事社会公益。

七、结论

随着经济的发展，我国残疾人就业政策已经趋于全面和深化，试图提供政策激励创造更多的劳动力需求并提供更全面的保障性措施与辅助性服务。但由于相关政策及福利措施的落实涉及民政部、残联、教育部、卫生部等众多部门，多头管理带来部门协调的难度加大，再加上残疾类型、就业技能与就业层次上存在的多样化与复杂性，导致政府对残疾人的政策及服务的提供在操作落实上仍然存在诸多问题。与政府相比，作为社会企业的残友集团在提供残疾人就业服务方面体现出很多优势。一是服务对象特定化，提供匹配性岗位就业。不同类型的残疾人会遇到与其能力特点高度融合的岗位，而类似的岗位安置将会最有利于残疾人价值的发挥和自我实现的达成，如政府鼓励盲人从事的按摩岗位等。但考虑残疾类型的差异，政府并不能大规模地为所有类型的残疾人士探索或设置类似的匹配性岗位。残友集团根据肢体残疾人士的能力特征，为其设置了IT软件设计、工业设计与电商客服等不同类型的社会需求量大的岗位，充分发挥了这些残疾人的人力资源优势，为千余人解决了就业问题。二是生活康复一体化，服务更精细。在多数政府提供的残疾人服务措施中，就业、康复及其他无障碍生活保障往往由不同机构提供，并分属不同部门管理，在配套与协调上存在问题。因此，会出现原本适合安置残疾人就业的工业性福利企业在城市发展中远离中心地区，迁往交通、住宿及其他辅助性服务配套设施不完善的环境中，就业与生活不能同享方便的情况。在残友集团的模式中，其“生产生活一体化的福利制度”有效避免了政府服务中的分离分散等情况，将生活康复等辅助性服务与就业岗位融为一体，使残疾职工享受到更系统化专业化的服务。三是社会企业的组织特性保障高福利制度。如前文所述，我国社会养老保险制度的保障条件和保障水平无法为重残人员提供有效的保障。对此，残友集团设计了退养制度以保障残疾职工的生活。这一制度的设计与执行，是社会企业在提供残疾人等弱势群体就业及相关服务中具有优势的鲜明体现。当政府部门的现行政策尚未覆盖、企业部门出于利润考虑缺乏提供更高福利的动力、不具有独立盈利能力的社会组织往往没有能力提供更高福利的情况下，社会企业有能力也有动力使用所得盈利为弱势社群（对残友集团而言即是其集团内的残疾职工）提供更完善的福利保障，弥补其他主体在该方面的空白。

伴随经济的迅速发展，社会对公共物品需求不断变化和增加，以政府为单一供给主体的公共物品供给模式已经不能很好适应这一需求形势的变化，迫切需要创新公共物品供给新模式。与多中心治理理论相对应的多元治理模式中，第三部门发挥越来越重要的功能。体制外的第三部门由于具有民间性、广泛性和灵活性、积极性、可以满足多样化需求、资源优化配置和成本优势等特点，使得它成为真正意义上的第三方供给，是政府之外公共服务的替代供给者，因为它基本脱离了政府的控制，是社会自发的供给[17]。但传统社会组织对政府、企业的依赖以及非营利组织失灵的问题制约了社会组织参与社会治理的能力。在社会创新的内外力驱动下，社会企业的崛起有效解决了政府失灵、市场失灵以及志愿失灵问题，“随着实践的发展，社会企业已经成为一种非营利的制度创新”[18]。社会企业通过商业化手段实现社会目的，以科学的社会企业法人治理结构保持公益与市场之间的平衡，为社会组织的转型发展提供了有益借鉴。 （本文调研得到深圳残友集团郑卫宁、刘海军、刘勇、刘敬文、余小波、占炉华、黄飞鸿、于初明等的支持和配合，在此表示感谢。）