财政科技资金管理使用的现状分析及对策研究

【摘要】本文从我国近几年来重视 科技 事业 发展 ，加大财政科技投入的力度的现状出发，指出了我国财政科技资金在投入使用、管理分配和效率公平等方面存在的 问题 ，并 分析 了产生问题的原因，提出了进一步完善科技资金管理和使用监督的对策建议。

【关键词】财政科技资金 管理使用 研究

一、问题的提出

人类 社会 从 工业 经济 时代 向知识经济时代跨越的过程中， 科学 技术对经济增长的促进作用日益凸现出来，科学技术能力在国际竞争中的优势作用日益增强，科学技术发展成为 影响 一个国家的综合国力和国际竞争力的决定性因素。在国际竞争中，绝大多数国家不但制定了科学技术的长远发展战略，优化科学技术的资源配置，不断加大对财政科技资金投入的力度，而且还越来越关注科技资金的投入绩效，加强对科技资金的监督管理。 从我国财政科技投入的总量来看，包括各级政府预算安排的科技三项费用、科学支出、科研基建支出和预算内其他用于科技投入性质的经费，投入总量在不断增加，投入的力度呈现增长势头。从投入的范围看，中央财政科技投入既包括基础研究、 应用 研究、试验发展、高技术研究、公益性技术研究、也包括科技基础设施的建设和科技大环境的营造，以及对中央级科研院所的经费支持。而地方财政科技的投入则比较重视科技与经济的结合，一般比较注意创新环境的营造，侧重于支持与地方经济有关的科研活动。我国科技投入现状出现了新的特点：政府财政科技投入总量增长较大，全社会科技投入总量增加；科研经费支出进入高速增长国家行列，科技投入筹资渠道更为多元化。财政投入仍是我国科技投入的主要来源之一，在全社会多渠道科技投入中占主导地位并发挥着指导和调节作用。

随着我国不断加大对财政科技投入，政府及有关部门也加大了对财政科技资金的管理监督力度，制定了加强对科技资金管理的政策法规，实行了课题制，将国家对科研机构的财政投入转变为主要以课题经费资助为主的竞争性资助，从制度上规范财政科技资金的管理和使用，促进科研单位加强管理，提高科技资金的使用效益。

二、现状分析

与国外发达国家相比和公众对我国科技发展的期望值相比，我国财政科技资金在投入使用、管理监督和效率公平等方面仍存在一些问题，如投入资金总量不足、使用效益不高，管理体制不完善、管理方式不科学，预算管理不规范、财务信息不真实等等。

(一)管理体制方面的弊端影响资金的使用效益。我国科技计划管理体制存在的弊端一是国家层面统筹规划不够，科技资金缺乏统一管理，部分科研项目重复，部分科技经费存在重复浪费现象。一些科技计划存在边界模糊，交叉重叠，导致一些计划的重点不突出；一些科技项目的重复申报，同一项目得到了不同计划的支持，而有的项目因多种原因得不到资金的支持。二是一些科技计划管理机制的缺陷，影响了财政科技经费使用的合理性。 目前 一些管理部门对科研计划从申报、审核、立项到评估验收等全过程，都由一个部门在做，“项目路线图”缺乏有效的监督和制约机制；项目计划在立项和管理过程中也未充分引入竞争机制；项目计划下达后，缺乏严格有效的跟踪问效机制和科学合理的绩效评价标准，使财政科技经费得不到公开透明的分配和合理有效的使用。三是封闭式管理影响科技资源的有效配置，降低了科技资金的综合效益。不少部门和科研机构不同程度地存在着“部门所有制”、“单位所有制”或“个人所有制”的管理观念，“谁争取的项目谁用钱”，这种自我封闭式的管理模式，影响了科技资源的有效配置和共享共用，降低了财政科技投入的综合效益。四是科技计划管理体制未能完全对全社会科技资金起到引导、集成的作用。当前我国的科技计划管理体制综合性功能不是很强，国家目标、 企业 目标以及公众投资者目标未能有机地结合起来，单个投入主体的活动处于分割和分散状态，财政科技资金投入和社会投入没有完全形成良性互动。

(二)经费管理办法操作性不强，部分制度规定不够健全。在科研经费的管理上，应该如何配合课题制的实施，管好用好科技经费的规定目前还没有一个具体的管理办法；对科研课题经费游离于单位财务管理之外，科研的组织活动游离于单位的科研组织之外，科研仪器设备的重复购置和重复安排等问题，目前还缺乏具体的标准和规范；对人员经费的安排和对管理费的提取使用等问题，有些项目的管理办法也规定得不够明确，缺乏操作性。

(三)轻项目预算的编制和执行，重课题项目的立项论证。在课题立项过程中，有关部门往往投入了大量的人力和物力进行前期调研，确立支持方向，对课题立项报告要求非常具体，程序也非常复杂严密，对申报单位的要求也非常严格。但对课题的预算编制重视不够，项目预算的编报随意性较大，预算 内容 不够细化，预算分类不够规范。在课题立项后，又缺乏对课题实施情况进行经常性的跟踪管理，对课题的预算执行缺乏有效的监督。

(四)科技资金的分配过程透明度不高。主要反映在立项的审批和经费的分配环节，如有的项目预算的分配，透明度不高；项目及预算公示的时问比较短，公示的范围也不宽，公示的效果不明显；项目及预算安排和论证准备不足，行政干预的影响力有时大于专家组的意见；没有按要求建立项目库，仓促立项，突击审批，预算分配缺乏刚性，预算指标分配到位率低，资金拨付执行缓慢。目前，还没有专门对科研经费分配进行监督的法规制度，分配环节缺乏必要的制衡机制。

(五)在使用环节，普遍存在挤占挪用或截留课题经费、超比例提取管理费现象。一些课题承担单位没有把课题经费全部用于课题的研究开发，而是挪作他用。有的单位虚设课题套取财政资金，虚列支出转移财政资金。有的胡支乱花，或投资办实体，或公款私存，或违规出借。有的超比例提取项目管理费，层层提取管理费，“雁过拔毛”，层层盘剥。

(六)预算管理不规范，财务信息不真实。一是政府预算科目有较大的局限性，如没有设置科研基建费科目，一些属于科技投入性质的支出项目，未纳入财政科技投入的统计范围，科目层次也不清晰，支出内容存在交叉重复。二是有的单位执行预算时，随意调整预算科目或改变资金用途，在编制决算时弄虚作假， 会计 信息不真实。

三、原因 分析

(一) 科技 资金管理在国家层面上缺乏总体安排。我国科技项目及其资金，从来源上看，有中央财政通过科技部、国家 自然 基金会、国家发改委等业务主管部门安排的科研项目及其资金，有地方、 企业 根据自身 发展 需求对科技项目的投入，有通过国际科技合作从国外得到的资助资金。从财政支持的方向看，有的是针对基础 科学 前沿探索、有的针对高技术 应用 、还有的针对科研成果的产业化等方面的支持。科研项目的这种在立项审批方面存在的项目多元化和资金渠道多元化，需要各方信息共享，需要有关方面协调一致。而现行的这种项目和资金分属不同部门和单位管理的体制，必然造成部门统筹和信息沟通不够，而且每个部门都有权制定管理制度和办法，各类资金的管理制度和项目管理办法又不能配套，造成了科研项目和资金缺乏有序管理和有效监督，造成了一些不符合科研项目特点的“拼盘”重复的项目现象出现。

(二)监管机制不健全，监管制度不完善。现行的科技管理体制，部门或部门内部机构往往同时担负立项、管理、监督、评估、验收等多重职能，自身既当运动员，又当裁判员，缺乏健全的监管机制。项目承担单位对项目的财务管理也不重视，监管工作比较薄弱。 目前 ，尽管一些科研计划及专项资金管理制度中，规定了在项目计划执行过程中，由财政部门、归口管理部门或委托有关机构对课题经费的管理使用情况进行不定期的监督，由于这些监督主体的职责不明确，监督工作有时缺位错位，有时出现交叉重复检查的现象。另外，现行的科技经费监督工作是分别依据各个科研计划或专项资金的相关办法进行的，缺乏统一的监管规定和具体的可操作性的监管细则，监管工作的随意性较大。

(三)有的管理部门和科研单位管理松弛，监管不力。一些科研单位财务部门没有履行财务监管职责，对科技资金的使用疏于管理，导致科技资金脱离了部门和单位的财务监管，直接 影响 了科技资金的使用效益，甚至造成科技资金的流失。有的单位的科技资金 会计 信息失真，不能真实反映科技投入和支出状况，还掩盖科技资金在使用中存在的违纪违规 问题 。

四、对策建议

如何加强对我国财政科技资金使用的监督和管理，保证科技管理部门和科研机构规范分配和安全有效使用科技资金，越来越成为政府和 社会 公众关注的热点问题。针对目前的现状，我们建议：

(一)完善科技资金的管理体制。提高科技项目的质量和管理水平，提高财政科技资金的使用效益，必须进一步加强和完善财政科技的管理体制。一要打破部门、地区和行业界限，强化“顶层设计和统一规划”，统一国家级科技计划的设置，实行科技资金归口管理，有效防止科技资金重复分散和科技项目边界不清，影响科技资金使用效益的问题。二要完善科研项目的管理机制。在科技项目管理上，要建立科技项目的决策、执行、管理、监督、评价既相互分离而又相互衔接、相互制约的机制，实行专家管理与行政管理相结合的管理模式。完善基金制、合同制，全面推行项目课题制，课题实行全成本核算。三是科技管理部门要按照部门预算编制的要求，建立健全项目库，实行项目滚动管理和有序安排，并把项目库建设与项目预算、项目年度预算的编制衔接起来，及时下达预算，减少部门预留财政资金用于再分配的现象，充分发挥资金的使用效益。

(二)完善科技资金的管理办法。有关部门要结合科技自身的特点，完善制定客观可行的科研单位预算编制办法和科技资金管理办法。对科技资金使用中存在的挤占、挪用和会计核算不真实等问题，应通过深化经费投入管理方面的改革，完善科技资金的管理办法，同时完善监督体系与问责制度，加强对财政科技资金投入落实情况、管理使用情况的监督检查。

在完善管理办法的同时，还要提高科技资金管理的公开性和透明度。在科技资金的管理中，要将预算评审、资金分配和资金管理过程公开，充分发挥社会公众的监督作用，构建打破部门疆界的信息共享平台，提高科技资金的使用效益。

(三)加强预算管理，调整和修订科技预算收支科目和会计核算办法。按照公共财政的要求，建立在政府公共支出框架下反映科技活动特点及其支出特征、具有较强归纳功能的预算收支科目体系。科技资金投入预算科目的设置应符合财政预算管理要求，方便科技和行业主管部门及 研究 机构的使用，有利于进行数据统计和国际比较。在财政科技支出科目中，一是建议增设“研究与发展”经费项级科目，单独核算对科技项目的研究开发、试验发展方面支出，从根本上确保国家财政用于科技经费的增长幅度高于国家财政经常性收入的增长速度二是建议将反映政府科技投入的类级科目归纳为“科技事业支出”和“科技基建支出”两类，将“科技三项费用”、“科学支出”两类科目归并为“科技事业支出”类。“科技事业支出”类级科目，包括自然科学与技术、人文与社会科学两大科学体系的研究活动支出；其款级科目在支出 内容 上也可以包容原两类科目中政府用于社会公共科技活动及科技事业发展的各项支出。财政科技投入总量可以通过“科技事业支出”和“科技基建支出”两个类级科目统计完成；财政科技投入中研究与实验发展经费、科技服务经费和科技 教育 与培训活动经费分别通过相关项级科目内容统计，这样既能反映政府部门所属科技机构的支出情况，又能反映政府对各种所有制形式的机构、团体和个人开放的各类国家级科技计划项目的支出情况，形成一个较为完整的科技经费支出科目体系。

要针对科研单位预算管理、财务管理和会计核算中存在的普遍性问题进行研究，适时修订有关制度，完善会计核算办法，以适应科研事业单位的客观实际。

(四)强化对科技资金的审计监督。开展对我国财政科技资金的审计监督，是审计机关的职责所在。

1．继续加大力度开展对科技资金真实合法性的审计监督。要通过审计，揭露科技资金在投入分配、预算管理和资金使用等方面存在的不真实、不合规、资金使用效率不高、科技成果转化率低、国有资产流失等突出问题，从体制、机制、制度上分析问题产生的深层次原因，提出建议，促进加强科技资金管理，提高科技资金使用效益，推动科技体制改革的深化和科技发展规划、可持续发展战略的实施。

要通过审计重点解决三个方面的问题。一是以预算编报和预算执行为主线，重点检查科技预算管理和资金分配使用中的不真实、不合规、不公开、不透明、项目资金到位滞后、科技成果转化率低等突出问题，促进加强预算管理，细化部门预算，公开透明分配预算。二是以科技项目支出为审计重点，检查虚假项目、小项目大预算、挤占挪用科技资金、资金使用效率不高、国有资产重大损失浪费等突出问题，促进加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。三是以项目申报受理、评审立项、预算评审为基础，检查项目立项审批过程中的不规范、不公开的行为，促进完善立项程序，加强内部管理，健全监管制度，促进依法行政，转变政府职能。

要讲究审计 方法 。在审计中，要注意在把握总体的基础上突出重点，用突出重点的指导思想去把握全局，用创新的思路去开展科技资金的审计，用严谨细致的工作作风去做好每一项具体工作，用审计质量控制办法来规范审计工作的每一个环节，用现场审计实施系统(OA系统)来规避审计风险。要围绕计划管理、经费管理、项目管理等内容，全面掌握科技专项资金的各项管理办法和工作流程。围绕科技资金分配的具体情况，把预算分配环节及管理情况作为重点，了解年初预算批复、分配是否及时，本级管理使用和分配的科技资金是否合法，科研单位管理和使用的科技经费是否按预算严格执行。围绕科研项目的申报、评审、立项、审批等环节，检查科技项目是否因程序不公开，影响科研项目的申报；是否因行政色彩过浓，忽略专家意见，影响科研项目的立项；是否因立项滞后，影响预算分配不及时；是否因制度不完善，影响了项目资金的使用效益的提高。

2．积极探索科技资金的效益审计，促进科技资金跟踪问效机制的建立，促进科技资金使用效益的提高。审计部门要积极开展对科技资金的效益审计，充分掌握科技活动的 规律 ，通过审计，发现问题，分析原因，正确评价，提出建议，促进部门提高工作效率，改进工作作风；促进科技资金发挥效益，及时转化科技成果；促进科技投入产生良好的社会效果和 经济 效益，达到促进科技事业发展的目的。审计的重点内容一是要放在科技资金的投入与产出上，看科技资金的投入是否转化为科技成果，是否转化为生产力，是否存在浪费科技资源的问题。二是放在科技资金的管理上，看管理方式是否科学合理，是否因管理滞后、或管理粗放、或管理混乱，给科技资金的分配和使用带来负面影响，影响科研活动的正常开展。三是放在科技资金管理体制或机制上，看科技资源的宏观管理是否存在管理分散、部门分割，缺乏权责制衡机制，缺乏跟踪问效和绩效考评机制，影响了科技资源整体效益的发挥。