我国重大行政决策的合法性和审查机制研究

摘 要 自从十八届四中全会议题为依法治国后，合法性视为新一时期改革的代名词，在中央下发的文件当中，重大行政决策的字眼也是屡见不鲜，因此，本文从法治视角出发，研究重大行政决策的合法性及其审查制度，在决策层面上剖析依法行政的过程，诠释法治政府的建设，以法律法规为本文的实证点，进一步说明当前的重大行政决策合法性审查机制亟需完善的必要性。

关键词 行政决策 合法性 审查机制

作者简介：侯霁桐，南开大学周恩来政府管理学院，南开大学周恩来政府管理学院研究生会主席。

中国自古以来就是一个法治的国度，古人云“没有规矩不成方圆。”古有商鞅，今有宪刑，自1954年实行宪法以来，中国便进入了法制化的轨道，围绕着宪法出台相关政策法规，经过了行政事务法制化、依法行政、法治政府和依法治国，可见，我国的法律已经步入正轨。

一、界定重大行政决策的概念

对于重大行政决策的解析，专家和理论学者众说纷纭，莫衷一是。尽管大家的分歧较大，但在共性的认识上可谓达成一致，不管是中央还是地方政府，凡事有关政策事宜皆由法制机构或咨询有关专家进行审查，要求公众参与其中；界定重大行政决策又必须在行政决策的基础上，行政决策是管理决策的一种，它是国家行政机关和行政人员在履行行政职能过程中，为了有效地管理国家政务和社会公共事务而进行的各种决策。所以，作者认为，重大的行政决策是由较高层作出指示，须有对国家政策维护、对社会有价值和对人民有益的决策，使得围绕这个决策布局下一阶段的事物具细，是一个全局性、政策性和战略性的顶层设计。

二、合法性审查制度在重大决策中的体现

法律层面上讲，“无法律不行政”。顾名思义，没有法律规范不得实施行政活动，也便是依法行政。近年来，伴随着依法行政日趋成为行政活动的一项基本准则，重大决策的制度化、合法化也逐渐迈开了步伐。人们逐渐意识到，只有合法的重大行政决策才具有公共理性，才具有法律上的正当性。在刚刚落幕的党的十八届四中全会更是首次以依法治国作为会议议题，更加明确指出未来中国的大政方针发展趋势和肯定任何行政活动一定在法律制约下按照一定的行政程序进行。这不仅联系起来党的十八届三中全会，也明确了国家治理体系的相关政策规定，其中，法治政府是国家治理体系的中心内涵，而依法治国和法治政府更是相辅相成的关系，可见，重大行政决策的合法性审查机制势在必行。

（一） 地方府际之间合法性审查制度比较分析

（二）司局级政府分支机构分门别类的合法性审查制度对比

在各个地方政府的职能部门的分支结构中，重大行政决策的合法性审查机制落实的相比于地方政府规则更细、要求更高、操作性更实用。从某种意义上来说，可以分为两类，第一类由地方政府下属厅局级职能部门统筹协调――科室负责制，真正将合法性审查制度落实到了实处，专门有一个科室进行负责，追踪全程的审查工作，从决策前民主分析、调研、座谈到决策中法律制度验证，有的在呈报重大行政决策项目时要求编写《重大行政决策备选方案建议》，将具体情况介绍，针对于决策的必要性和可行性加以说明，做到万无一失。（如《大冶市水务局重大行政决策合法性审查制度》）；第二类是市局实行重大决策由局长牵头统领全局――局长负责制，将有关科室对重大事项深入研究、广泛征求意见的基础上，提出决策目标和方案，分管领导统计后方可由局长决定是否上会，可上会的决策由局长带领讨论决议是否纳入重大行政决策，由局长带头决定的重大决策事项将形成纪要方可执行。（如《淮南市司法局重大行政决策集体决定制度》）。

古人云“天下难事，必作于易；天下大事，必作于细。”各地方政府职能部门根据自身切合实际情况制定一系列的审查机制，规范依法决策，推进依法行政，将中央文件诠释有条不紊，使地方政府规章制度落到切实可行，细化了分工责任制度，将合法性审查制度纳入了体制内，形成一种科学化、民主化、规范化的行政决策机制，《纲要》曾指出“谁决策，谁负责”，旨意将每个人担负起决策的责任，也使决策能够从人民利益为出发点和落脚点。而局长负责制和科室负责制已构建起决策责任追究制度，实现了决策权和决策责任相互统一，这无疑有力的推动着重大行政决策法治化的进程。

三、重大行政决策合法性的审查机制体系

研究重大行政决策合法性审查机制的前提要深刻的理解合法性审查机制这一制度设计，重大行政决策作为国家行政管理的一种行政方式，关注的焦点是使决策合法化、合理化的运转起来，平衡好政府与社会之间的关系。每一项政策选择都可能有缺陷，重大行政决策的过程实际上就是解制和制度重构的过程。因此，重大行政决策的执行时牵一发而动全身的体系，为了规避这一风险，就有必要完善合法性的审查制度体系，规范各个审查要素。 根据作者所检索的各省市、县乡、地方政府职能部门的《重大行政决策的合法性审查制度》、《政府工作规则》和《行政程序规则》等规章制度，大体可分为如下几种要素：审查主体、审查权限、审查内容、审查方式、审查结论五项基本要素。

（一）审查主体

重大行政决策是行政主体行使行政管理权力的组织，但也不是所有可以作出重大行政决策的主体都是行政主体，只有法律规定的具有行政权的组织和个人才有可能成为决策的主体。审查主体和行政主体有异曲同工之妙，二者虽在行使行政权力的出发点不同，但这两个主体都必须要符合国家宪法、法律的有关规定，二者也都要运用法律判断、推理、论证进行合法性的审查。

（二）审查权限

审查的权限范围实质上也是行政管理的范围，但通过调查发现，也并非所有的重大行政决策都需要审查，除去刚刚表述的五个方面外，各个地方政府一般将立法和制定行政部分的规范性文件、人事制度任免排除在重大行政决策合法性审查之外。因为这些制度相对来说是比较成熟的规章制度，是立法性质的。所以属于是行政内部事宜，不需要审查权限。

（三）审查内容

审查内容也是行政机关保证合法性审查机制运行的基础，审查内容会与当地具体情况息息相关，相对来说，省级政府层面涉及宏观角度更多，在法律法规等规定中只要符合国家宪法和法律法规即可进行决策，然而，地方政府层面也便更微观，不但要对省级政府的规定加以概论，还要根据实际情况设立符合当地特色的法律条例。

（四）审查方式

审查方式多种多样，有实地调研，有书面材料审查；有开听证会、论证会，有设立专家咨询组审查等等，现如今较为认可是依靠专家群体进行论证、咨询制度，由政府机关的法制机构进行决议，是否有必要请求专家组进行论证，然后成立咨询机构，咨询机构也属于政府的分支部门，为重大行政决策的合法性提供科学论证和信息收集。成立专家组咨询机构更能体现出政府的民主化、科学化和法治化。

（五）审查结论

审查结论便是最后一道程序，是所有重大行政决策的合法性审查的起法律效益的环节，所有通过的重大决策由结论拟成方案，政府法制机构的工作能否把住关，能否在众决策议题中去其糟粕，取其精华，进而取长补短形成一副切实可行的法律规范，审查结论的位置不言而喻。

重大行政决策合法性审查不单单是一项政策实施，它是社会主义政治文明建设的立足之基，重大行政决策主张科学决策、依法决策和民主决策，合法性审查突出了科学化、法治化和民主化，遥相呼应，相得益彰；它是保障人民群众根本利益的必要途径，决策的宗旨是使一项好的政策为人民造福祉、谋利益，科学决策符合社会发展规律，全面解决百姓所需、人民所想，民主决策体现人民当家作主，真实的反应人民意愿。

千磨万击还坚劲，任尔东西南北风。重大行政决策的合法性审查机制才刚刚小试牛刀，总结过去，面向未来，任重而道远，在如今全球化大数据时代当中，法律要与时俱进，跟上时代的脚步，重大行政决策的合法性和审查机制更要顺从时代的变迁，结合我国国情，大胆吸收最奏效的国外先进经验，古人云：“见贤思齐焉，见不贤而内省也。”从理念上、制度上建立重大行政决策合法性和审查机制，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦将指日可待。