当前推进司法改革试点中应当注意的几个问题

当前推进司法改革试点中应当

摘 要 当前我国进入了司法改革的深水区，中央明确提出了司法改革的重点，确立法官检察官员额制、法院检察院人财物省级统一管理、办案终身责任制等制度，针对多年来的司法难题进行了攻坚战。但在司法改革过程中，应当加强指导，避免在地方上执行偏离改革本意。

关键词 司法改革 员额制 办案责任制

作者简介：李建光，北京市密云县人民检察院公诉一处处长、检察委员会委员、检察员。

十八届三中全会、四中全会提出了深化司法改革的目标，确定完善司法人员分类管理、完善司法责任制等四项改革措施。并确定上海等6个省市先行试点。2014年7月上海市通过《上海市司法改革试点工作方案实施意见》落实中央司法改革意见，确定员额比例，推行主审法官、主任检察官办案责任制。实行员额制和办案责任终身负责，无疑是本轮司法改革的两个亮点，直接指向了以往司法领域的顽疾，是深化司法改革的必然要求。但在试点过程中，如何能够避免人为的失误甚至是人为的障碍，早日实现司法改革目标，有几个问题是必须事前考虑清楚的。

一、关于33%的基数及选任标准如何确定

中国的检察机关分为四级，区县（含矿区、铁路、森林、军事等，下同）院、地市（含分、州，下同）级院、省（含直辖市、自治区，下同）级院、高检院。那么，33%的基数以哪个级别的检察机关工作人员的数量为准？基数确定后，选任标准如何确定？

第一，分别以全国每一个检察院的工作人员为基数由各检察院在本院范围内设定一定的标准、条件进行选任。理论上讲，如果全国每个检察院都按照33%的比例选任检察官，那么全国的检察官总数也是33%。但中国地域广大，经济文化发展严重不均衡，各地检察官的数量、素质相差较大。如果以每个检察院的工作人员为基数确定33%，东西部、每一省内甚至各地市之间检察院的主任检察官的工作能力将相去甚远，甚至在个别基层检察院可能会出现无主任检察官可任之局面。另外，每个院根据实际情况分别设定不同的标准、条件选任主任检察官，那么因选任标准、条件的不统一导致的不公平又会积累下一些问题，情况严重的可能会对下一步的检察工作带来不利影响。

第二，如果以每个地市的（含辖区内全部区县）检察机关的工作人员为基数在本地市范围内按照统一标准进行选任。

第三，以每个省的全体检察机关的工作人员为基数在全省范围内按照统一标准进行选任。

第四，以全国检察机关工作人员为基数在全国范围内按照统一标准进行选任。把全国作为一盘棋，以全国的检察机关工作人员为基数确定选任主任检察官的数量，理论上是可行的。法、日等国的检察官都是在全国统一选任，按统一标准进行培训。不过，前面已经提到，中国幅员辽阔，地域广大，各地经济、文化水平差异较大。若在全国范围内按照统一标准选任主任检察官，包括将来的检察官异地任职成本都很大，考虑中国国情当前几乎无实现的可能性。

目前，上海司法改革试点时将该33%基数下放给各个基层院自己掌握。问题就出现了：城区院和远郊区县院的差距仍将继续下去，上海面积较小，如果换作面积大的省份，检察官的执法能力和执法水平仍旧参差不齐，统一执法能实现吗？笔者认为，通过本轮司法改革，即使不能形成全国统一的检察官共同体，但至少应该在省内形成统一的检察官共同体，在全省范围内按照统一标准进行选拔、任命主任检察官。

笔者对日本检察制度进行过研究，日本实行检察官定额制，每个检察厅检察官的职位数、检察官数都是通过法律规定的。检察官是按照统一标准在全国进行选任，接受统一的培训，全国统一安排岗位。日本面积、人口相当于我国一个省，相当于检察官在全省统一遴选，统一培训，在全省内各检察机关之间统一安排岗位。

二、办案责任的配套保障措施能否到位

本轮司法改革确立了两大突破点：检察官分类管理和办案责任制。检察机关的粗放式管理和审查案件的检察官没有案件最终决定权一直被学者批评，本轮司法改革针对这两点进行了攻坚，是值得可喜可贺的，但任何改革都不是孤立存在的，要想实现本轮司法改革的目标，相关保障措施也是不可缺少的。笔者以为，相关保障措施主要应当包括以下几个方面：

（一）身份保障和待遇保障

要实现检察官对承办案件负责，就要提供一个能够使其负责的工作环境。包括身份保障、待遇保障、业务能力培训等。同时要破除由于几十年来的检察机关粗放式管理积累下来的一些陋习：一是办案检察官没有身份上的优越感。在检察机关内，办案不办案都一样，办案者甚至不如不办案者职级提升的快。二是内部层层审批制度导致办案检察官精神上不独立。三是办案检察官身份没有保障，领导一句话就可能被调岗。

而在我们的另国日本，检察官一旦被任命为后，非经法定程序，日本内阁或法务大臣也不能随意罢免检察官。日本检察官的薪俸由专门的法律进行规定，由国库保障。

（二）执法环境外部保障

中国社会，几千年来都是一个人情社会，是一个人治的社会。

在经济、交通不发达的情况下，人员的流动性也不大，即便是目前，除经济发达的大城市外，基层检察院的工作人员大都还是以本地人为主。在这样一个熟人社会里，办案中的人情干扰就是一个不可避免的因素。而日本在这方面有两项保障措施，一是警察、检察官原则上都不得在自己出生的城市任职，二是检察官每三年左右就要在全国不同的检察厅进行一次轮岗转任，有效避免了人情累赘。 （三）定期培训，提供工作能力保障

三、上级机关加大指导，确保中央司法改革的精神落实到基层

李克强总理在谈到改革时曾说过：现在触动利益往往比触及灵魂还难。中国地域广大，社会经济发展不均衡是客观情况，再加之在一些地方存在“上有政策，下有对策”的不正之风，对中央政策变通执行的可能性也越大。本次司法改革是一场自上而下的改革，中央决定后地方执行，执行改革者都是地方检察院的当权者，而默默承办大部分案件的年轻检察官在本次改革中基本没有发言权。

改革后只有33%的人能成为主任检察官。那么，由谁决定哪些人成为33%？在没有统一标准情况下，现有体制内不直接办案的领导干部会不会先占用这33%的指标，最后导致目前已成为基层院办案主力的年轻的检察官接着办案却连检察官的身份都没有了？如果真的出现这种情况，会不会严重打击年轻的办案的助理检察员的工作积极性？况且这次改革之后，检察官名额固定下来了，老检察官不退休，新人检察官人就晋升不上去。对绝大多数助理检察员来说，恐怕要等待的就不是三年五年，甚至更长时间。改革后会不会出现年轻干警的离职潮？还有一个问题是，被任命为主任检察官的部分领导，还会亲自办案吗？能够胜任目前的办案要求吗？这个问题在基层院尤为明显。而基层检察院的检察人员的人数又最多，基层院的改革成败决定了本次司法改革的成败。如果改革后真的出现了主任检察官仍旧不亲自办案，仅仅挂个名，办案的仍旧是年轻的检察官，那么改革仅仅是取得了“形式上的胜利”。

同早期进入基层检察院的人员中相比，基层院年轻干警大都受过正规的法学教育，理论功底好，可塑性强。如果通过本轮司法改革，年轻的助理检察员们不但没能在待遇上有所提高，反而丢失了检察官身份和办案资格，办案积极性可能会降低，而他们又是我国检察事业的未来力量，这无疑不是本轮司法改革所追求的目的。

所以，中央及省级院要加强指导和监督，预防改革偏离原来设计的路线，消弭改革成效。任何一场改革，归根到底都是利益的再分配，都会触及一部分人的切身利益，得到一部分人的反对或支持。本次的司法改革是自上而下的主动式改革，正是主动改革，所以要在这次司法改革中避免地方上执行改革者利用自身所处的权力优势地位，仅让一部分人获得当前的改革红利，而透支了下一步发展的潜力和动力。