基层法院审判委员会运行模式重构
摘 要 审判委员会制度是我国司法制度的重要组成部分，在疑难、复杂、重大案件讨论中发挥着重要功能。但是，随着司法领域新问题、新情况不断出现，审委会的弊端也逐渐显现出来，就我国目前的国情和司法环境而言，不宜简单地废除审委会制度，而是应当结合司法改革实践，对其组织结构、性质、职能平衡等方面内容进行改革。将审判委员会由现在的最高审判组织逐步转变为案件咨询组织，通过改革组织人员结构，建立专业审判委员会和审委会全体会议的双重结构，开展不同的职能；通过限制案件讨论范围，强化其总结审判经验和审判管理方面的职能，为基层法院涉及全局性的工作的开展提供帮助和指导。
关键词 基层法院 审判委员会 运行模式
作者简介：杨丽，北京市房山区人民法院。
审判委员会制度是我国独具特色的一项司法制度。自确立以来，这一制度在司法实践中发挥着避免冤假错案、提高案件质量等积极作用。但是，随着我国经济、社会的转型和司法改革的深入，审委会制度受到越来越多的质疑。理论界和实务界就这一制度的存废及完善展开了激烈的讨论。
总体而言，关于审判委员会制度的存废可分为废除派、改革派和维持派三种观点。主流观点认为，作为一项在我国司法发展道路上发挥过巨大作用的制度，审委会在司法实践中仍然具有难以替代的功能，应予以保留。2013年11月通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。”这一决定明确了我国司法体制改革的发展方向，对审委会制度的存废亦作出了抉择。
一、现行审委会制度弊端分析
（一）职能偏废，过分强调案件讨论
《人民法院组织法》规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”
司法实践中，由于“重大、疑难案件”无明显的界定标准，法官出于种种考虑，常常会将案件讨论范围扩大化，案件讨论，尤其是刑事案件的讨论占据了部分基层法院审委会的主要精力。以笔者所在的基层法院为例，近两年召开的审委会中，案件讨论占讨论事项的65%以上，而刑事案件则占所有讨论案件的半数以上。导致这一问题的原因主要有：
1.相关法律法规对于案件讨论，尤其是刑事案件讨论规定较为宽泛，导致大量刑事案件涌入审委会讨论。我国《刑事诉讼法》第180条规定，“对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。”可见，只要是合议庭认为符合规定，就可以提请院长将案件提交审委会讨论。最高人民法院发布的《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《实施意见》）第10条规定了基层法院应当提交审委会讨论决定的六种情形，第二项、第三项和第五项均指向刑事案件，另外三种情形也包含部分刑事案件，因此，刑事案件的比重必然高于其他类型案件。
2.审委会的召开无明确要求，往往有案件需要讨论才召开。由于审判委员会工作缺乏专门的机构，仅由指定的审委会秘书负责会议准备工作，具有被动性。司法实践中，合议庭往往在有具体案件需要讨论是才会积极地提请院长决定召开审委会。而审委会其他职能的开展则不会被特定的主体所必须，因而常被忽视。审委会日渐演变成为案件讨论会。
3.我国特殊的司法环境下，法官所承担的社会功能和政治功能，使得案件处理面临诸多压力，审委会成为分散压力的手段。在成熟的法治社会，法官只需严格按照法律进行裁判，无需担心当事人是否接受裁判结果，是否会引发信访等后果。然而在我国的文化传统中，法律工具主义倾向明显，司法更多地被视为定纷止争，维护社会稳定的手段。正如日本学者高见泽磨所指出的，“中国的各种纠纷往往被作为潜在的不稳定因素，因此，解决纠纷不仅要求确认具体的权利义务关系，还要求修复当事人及其周围人的人际关系……如果裁判者未能解决纠纷，即使确认了权利义务关系，也仍然可能引发不稳定因素。”由此可见，法官不仅仅要依法裁判，还要考虑实现法律效果和社会效果的统一。出于对现实司法环境的考虑，法官往往会将一些法律关系并不复杂，但较为敏感案件提交审委会进行讨论，以转移风险。
（二）结构单一，行政化色彩明显
基层法院的审判委员会制度结构较为单一，无论是案件讨论，还是总结审判经验或讨论其他有关审判工作问题，都由全体审判委员会委员进行，在审委会的人员组成和工作方式上，带有明显的行政化。
首先，审判委员会组织结构单一，所有职能的开展都由同样的机构和人员进行，缺乏专业性。一方面，审委会不同职能的开展由相同的组织进行并不合理。对案件的讨论，讨论人员具备专业水平和业务能力便可以胜任，而对于其他有关审判工作问题的探讨，可能还需具备一定的领导和决策能力；另一方面，在审委会讨论案件过程中，对案件类型不加以区分，由相同的审委会委员进行探讨，也是不科学的。虽然审委会委员具有较强的综合能力，但是，在新类型案件不断涌现的情形下，要求审委会委员精通所有的部门法显然是不现实的。因此，部分委员如果对案件所涉及的领域不擅长，很难提出具有参考价值的意见，形成的审委会决议的专业性难以保证，与审委会制度设计的初衷相违背。
其次，受传统因素的影响，我国司法体制运行中存在行政化的问题，司法体制按照行政化体制的结构和运作模式来构建和运行。审判委员会制度的人员构成便是司法行政化的表现之一。第一，在审委会成员的任命上，按照《宪法》第65条和《法院组织法》第11条规定，人大常委会可以根据法院院长的提请决定任免审判委员会委员。但法律对于审委会成员的要求、任期等均未作出严格的规定，这使得审委会成员的任免受制于立法机关，妨碍了司法权的独立（）。第二，在各级法院，审委会成员大多由法院院长、副院长、部分庭室负责人担任。这导致了审委会工作方式行政化特点明显。一方面，在审委会进行决议事项的过程中，集审委会委员和行政职务两种角色于一身的人员，容易忽视审判活动规律，将审委会以行政化方式运作；另一方面，具有较高司法行政职务的审委会委员对讨论事项的看法，往往相对于其他不具有行政职务的法官具有优势，迫于领导行政职务形成的压力，行政职务较低的委员不易坚持自己的真实意见，难以形成深入的讨论。 （三）有权无责，难以开展错案追究
作为最高审判组织，审委会对案件的处理结果具有最终决定权。有权必有责，对案件的处理结果，审委会应当承担责任。但我国法律对此规定仍是空白。
由于审委会按照民主集中制，实行少数服从多数的原则，当案件出现错误时，往往由审委会集体承担责任。实际上，由集体承担责任往往是无人承担责任。在集体承担责任的模式下，个体的审委会委员不需要对案件的错误负责。在这种情况下，缺乏责任心的审委会委员对所讨论的案件研究不深入，仅仅以同意或不同意合议庭意见作为发言内容的全部，敷衍了事，增加了产生错案的风险。
二、对审委会制度的改革要求
（一）符合司法改革背景和方向
首先，审判委员会改革要符合司法独立的要求。现行审判委员会成员的任免受制于立法机关，而审委会成员的行政职务又进一步强化了审委会的行政化倾向，导致司法独立面临障碍。有学者认为，“审委会讨论决定案件始终不能摆脱干涉合议庭独立审判的嫌疑，它更使法官的责任感、荣誉感荡然无存，其从根本上妨碍了司法内部独立的实现，进而使司法独立的实现成为泡影。”因此，对审委会的改革，要克服其对司法独立的过分干预，在人员的任免上，增强法院的独立性，在案件提起和案件决议的程序设计上，增强法官的自主权，对合议庭意见与审委会决议存在较大分歧的情况下设立救济渠道，保证法官对案件处理具有独立性。
其次，审判委员会改革要符合去法院行政化的要求。审判权运行中的行政化问题是审判权运行机制改革的重点内容之一。审判委员会作为法院的最高审判组织，其人员构成的行政化，直接导致在讨论案件过程中带有明显的行政化色彩。因此，在审委会运作模式的设计上，要从人员构成上加以改进，使其在案件讨论过程中符合去行政化的要求。
（二）符合公正和效率的价值追求
公正和效率是现代诉讼的两大基本理念。任何一项司法制度的改革理应符合这一追求。随着人们对“迟来的正义非正义”这一观点的认可，诉讼效率理念在现代诉讼中占有越来越重要的地位。
就审判委员会制度而言，法律对于其召开时间、个案讨论次数等均无明确规定，讨论案件范围过广致使其无暇顾及其他职能，几乎成为个案讨论会；工作程序的随意性致使诉讼法的基本原则遭到破坏，实体公正难以得到有效保障。这些均不符合诉讼效率的价值追求。因此，审判委员会的改革设计中，应当建立相关机制，对提交审委会讨论的案件进行审查过滤和分流，提高效率。同时，将有限的精力集中起来，讨论重大、疑难案件，总结具有全院普遍性的问题，指导法院工作的高效开展，确保案件讨论符合公正效率的价值追求。
（三）保证审委会职、权、责的统一
如前所述，我国法律上规定了审判委员会的三项职能，在实践中，部分职能未得到行使，案件讨论职能虽得到充分的行使，但由于法律对其责任承担未作出明确规定，审委会按少数服从多数的原则集体形成的决议，一旦出现错误，面临无法追究责任的困境。
审委会制度的改革，要在考虑其自身职责的情况下，构建职责行使监督机制及责任承担机制。首先，审委会被赋予的职能应当得到充分合理的行使，不应偏废其中任何一项；其次，要保持审判委员会与其他审判组织的职能的合理划分与平衡，保证审判权整体合理顺畅运行；再次，审委会行使其权利要承担相应的责任，赋予权力的同时也意味着责任的承担。只有从这三方面加以规制，才能保证审委会合理行使职权，实现职、权、责的统一。
三、审委会制度改革设想
现阶段，我国尚不具备完全废除审判委员会制度的条件，但由于这一制度存在上述种种弊端，对其进行改革，使其符合现行司法环境和社会发展要求，继续发挥其在我国审判实践中的积极作用，是审委会制度发展的必由之路。
（一）性质上，由最高审判组织向一般的咨询组织转变
1.根据不同案件类型，建立专业委员会，为合议庭提供咨询建议。如前所述，当前社会环境下，审委会委员难以精通所有业务类型，将所有的案件交由同样的人员进行讨论，往往使得案件的讨论流于形式，既不公正，也不高效。
根据不同的专业领域，专业委员会可分为刑事专业委员会、民商事专业委员会、行政专业委员会三个小组，每个小组由五名相关领域的专业委员组成。在专业委员的选拔上，要保证专业委员均来自长期从事审判工作，具有丰富审判经验的精英法官，具有行政职务的审委会委员所占比例应严格控制在一定比例之下。同时，为保证审委会委员的专业性，可以通过审委会任职资格考试等形式进行选拔。
不同的专业委员会隶属于审委会，独立开展相关专业领域的案件讨论工作，通过讨论，按照少数服从多数的方式，得出专业委员会的处理建议，供合议庭参考。
2.理顺专业审委会与合议庭之间的关系。对于案件是否需要提交审委会进行讨论，由合议庭集体讨论决定并提交审委会办事机构进行审核。一般而言，审委会只对案件的定性、责任分担、及法律适用问题进行讨论，对事实证据的审查、认定等其他工作应由合议庭完成。审委会办事机构根据以上标准，审核提交讨论的案件是否属于审委会讨论范围，审理报告中案件争议焦点是否明晰，审理报告内容是否全面、合乎规范等内容。
对于审核通过提交审委会讨论的案件，专业委员会经讨论，对案件的定性、责任分担及法律适用等提供指导性或者建议性的意见。该意见对合议庭不具有强制力，仅供合议庭在进行案件裁判过程中进行参考。
3.明确案件的责任承担问题。由于专业委员会提供的意见建议仅作为参考，不具有强制执行力，是否采纳最终由合议庭自行决定，因此，在错案的责任追究上，仍然由合议庭承担责任。
需要注意的是，现阶段，审判委员会组成人员较稳定，普遍实行所谓的“终身制”，这样容易导致委员出现懈怠和懒散的心理，不仅不积极学习相关的法律专业知识，而且有可能对决议的案件做出不负责任的决定。为了保证专业委员会认真履职，提高参考意见的质量，应当建立专业委员退出机制，对于每位专业委员在案件讨论中所持观点都要加以记录，定期汇总分析，对一定统计期内持错误观点比重达到一定比例的专业委员应予以免职，取消审委会委员终身制。 （二）结构上，由单一的行政化模式向复合的双层模式发展
在现有体制下，要彻底打破“行政化”传统结构，实现“司法化”回归，建立“专业型”审委会组织结构，还有相当的难度，而且不是依靠法院自身努力便可解决的。但是，应当优化审判委员会的组织机构，改变以行政化职务为主要人员配置的结构，根据其所开展的职能不同，建立起专业委员会和审委会全体会议的双层模式，分别行使不同的职能。
专业委员会设立的目的在于对提交审委会讨论的案件进行分流，从而提高案件讨论质量。提交审委会讨论的案件，根据不同的案件类型，交由不同的专业委员会进行讨论，一方面达到了对案件进行分流的效果，减轻了审委会案件讨论的压力，使其留出精力开展其他职能；另一方面，专业化的讨论使得审委会委员充分讨论每个案件，从而使案件得到更为公正的处理，也有利于相关领域审判经验的总结。
审委会全体会议由全体审委会委员共同参加，讨论决定本院审判执行工作中的全局性问题。除专业委员会全体委员外，审委会全体会议中还包括3-5名常务委员，常务委员人员一般较为固定，仍然由院长、副院长组成。这是因为，一方面，院长、副院长作为法院的管理者，需要对全院审判执行工作有较为全面的了解，完全使其脱离审判委员会不符合现实情况；另一方面，法院全局性的工作问题往往涉及部门广，需要多个部门的配合。现阶段，在法院整体尚未实现司法独立的情况下，通过院领导的参与，对于组织协调全局性工作的开展具有积极意义。
（三）职能上，由微观的个案指导向宏观的审判指导转变
如前所述，大量的个案讨论占据了审判委员会的主要工作时间和内容，制约了审委会其他职能的开展，须加以矫正。
1. 限制个案讨论范围。现阶段，法律规定的疑难、复杂、重大案件较为主观和原则。从法理上讲，重大案件既有可能属于简单案件，也有可能属于复杂案件，因此，把重大案件归入审判委员会讨论的范围是不合适的。对于个案讨论的范围，应当有较为明确的标准，具有可操作性。实践中，基层法院遇到的疑难案件主要表现在由于法律规定的不完善，导致案件在适用法律争议上存在争议的案件。因此，可考虑将审判委员会讨论案件的标准定为合议庭对案件的定性问题、法律适用问题产生重大分歧的案件。
另外，《实施意见》第10条规定了基层法院“应当”提交审判委员会讨论决定的案件中，包括本院已经发生法律效力的判决、裁定确有错误需要再审的案件。实践中，一些案件案情较为简单，但由于出现新证据，或者程序存在瑕疵影响了实体处理结果，需要提起再审，并无提交审委会讨论之必要，应当予以区分，并非所有提起再审案件均应当提交审委会讨论决定。
2.及时总结审判经验。在基层法院，案件类型日趋多元化，法律规定难以涵盖方方面面新类型案件，需要法官进行自由裁量。及时总结审判经验，统一裁判尺度对于防止同案不同判具有积极意义。
审判经验的总结，应当由审判委员会全体会议讨论通过，一般以每季度总结一次为宜。各专业委员会应当定期将其讨论的案件进行总结和分类整理，针对实践中出现的带有一定普遍意义的新类型案件、法律适用存在争议或者出现裁判不一致等问题进行总结，在广泛听取本领域法官意见的基础上形成典型案例评析，提交审委会全体会议进行讨论。对于讨论通过的典型案例，会议后要形成会议纪要，下发各相关审判人员，从而形成全院对某类案件的共识，统一裁判尺度，提高办案质量。
3. 强化审判管理职能。随着审判管理工作的日益深入开展，越来越多的法院成立了单独的审判管理办公室。审判委员会作为法院内部发展日渐成熟的一个组织，其所承担的审判管理功能越来越得到凸显。尤其是在基层法院，审委会往往承担着审判质效评估、差错案件评定、制定完善各项规章制度等职责。甚至有观点认为，“审判委员会的性质应当界定为审判管理组织，而不是司法审判组织。”虽然这种观点可能存在矫枉过正之嫌，但随着审委会讨论案件功能的逐步限缩，强化审判管理功能，对全院全局性、根本性的工作进行管理应当成为审委会未来发展的重要方向。
四、结语
司法改革是一项复杂的系统工程，宏观上离不开政治、经济领域的相关改革，微观上涉及司法制度、司法体制等各领域的改革，审判委员会制度作为司法改革过程中的关键环节，其自身的完善和制度设计还需其他配套措施的同步进行，要通过改革建立起组织结构科学、职责明确、程序严谨的审判委员会制度。从长远看，改革法院组织人事关系、财政等依附于地方的现状，对法院审判权利运行机制进行整体改革，都将对审判委员会的改革产生重要影响。只有将相关制度的改革综合考量，整体协调，才能保证司法改革的整体效果，使这一独具中国特色的制度更加契合司法公正与效率的价值追求。