政府如何为农村义务教育买单？

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摘要：当前我国的农村义务教育财政体制面临诸多困境，为了保证农村义务教育的普及进程和地区间均衡发展，应在农村地区推行免费义务教育，由政府承担所有的义务教育经费。同时，各级政府应明确划分财政责任：中央政府承担义务教育教师工资，地市和县级政府分别承担基建经费和公用经费，省级政府通过专项转移支付资助贫困地区和贫困学生。

关键词：农村义务教育；财政体制；转移支付

作者：刘泽云（1975-），男，云南丽江人，北京师范大学经济与工商管理学院讲师，博士

How Should Governments Fund Compulsory Education in Rural China? : A New Perspective

Key words: rural compulsory education; financial system; fiscal transfer payment

一、前言

二、农村义务教育财政体制面临的困境从表面上看，“多渠道筹资”可以充分动员社会各界的资源用于义务教育，而“以县为主”有利于调动地方政府的积极性，扭转过去义务教育投资重心过低（乡级政府和农民负担太重）的局面，是一个不错的制度选择。然而，这一体制违背了义务教育的免费性质，不能适应我国地区之间和城乡之间经济发展差异巨大的基本国情，更与我国现行的财力分配结构存在着尖锐的矛盾，因而不可避免地陷入多重困境。

1、多渠道筹资与义务教育的免费性之间存在矛盾

义务教育属于公共产品，理应由政府承担全部费用，不应通过社会渠道筹资，也不应向学生收取任何费用（包括杂费和书本费）。但由于我国经济发展的总体水平仍然偏低，多年来形成了“人民教育人民办”的多渠道筹措教育经费的传统，基层民众和学生家庭承担了为数不少的义务教育经费。2002年预算内拨款占农村义务教育总投入的比例不到80%（胡延品，2003），在农村实行税费改革之前，这一比例更低，而OECD国家公共教育经费占初等和中等教育总投入的比例大多在90%左右。农村义务教育实行多渠道筹资，不但弱化了政府的义务教育财政职能，加重了农民负担，而且助长了基层政府和学校随意向农民摊派的恶习，直接导致了这几年倍受关注的教育乱收费现象。实行农村税费改革和治理教育乱收费之后，一定程度上缓和了政府、学校与农民之间的紧张关系，但还是遗留下了两个悬而未决的问题：其一，原先主要依靠预算外资金支撑的学校公用经费和基建经费失去大宗来源，学校运转困难；其二，由于仍然收取杂费，义务教育名不副实，政府理应提供公共产品的公共财政职能没有得到充分体现。

2、多渠道筹资与地区之间、城乡之间经济发展严重不平衡存在矛盾地区之间以及城乡之间经济发展和生活水平的巨大差异使得我国农村地区、特别是农村贫困地区的教育筹资能力非常弱，既体现在财政筹资能力方面，也体现在能够动用的其他资源方面。关于前者，将在下文中详细讨论，在这里仅仅讨论后者。农村地区、特别是农村贫困地区刚刚解决或尚未解决温饱问题，能够投入义务教育的社区经济资源微乎其微。而农村居民的收入主要用于维持基本的生活需求和家庭经济活动，若要从中拿出一部分支付子女的义务教育费用，势必会挤占家庭的生产性资金（如购买农药、化肥或发展副业），甚至挤占家庭的基本消费支出。更为重要的是，我国农村地区普遍面临人多地少的局面，第

二、第三产业的发展又很有限，受过一定教育的劳动力除非外出打工，否则只能与文盲或半文盲劳动力一样从事简单的农业生产，获得微薄的收入。这样，农村居民对接受义务教育能够带来的经济收益预期不高，因而丧失了投资教育的动力。最终的结论是：目前农村地区（特别是农村贫困地区）义务教育的发展除了财政来源之外，很难从其它渠道获得资" 金，因而如果义务教育仍实行多渠道筹资，会因无资可筹而困难重重。

3、农村义务教育投入以县为主和县乡财政普遍困难之间存在矛盾在义务教育发展政策方面，自1986年《义务教育法》颁布以来，发展义务教育成为县乡政府的重要职责之一，也是考核县乡政府官员政绩的重要指标，从而义务教育支出成为县乡政府的一项刚性支出。县级政府负责对本地教育发展规划、经费安排使用、教师和校长人事等方面进行统筹管理，乡级政府则具体负责义务教育的实施。县乡财政必须承担义务教育发展的责任，而县乡财政又普遍面临困难局面，两者之间存在突出的矛盾。

综上所述，多渠道筹资和以县为主的农村义务教育投入体制使得农村义务教育财政无论在预算内筹资还是预算外筹资方面都陷入尴尬的境地。这一体制的最大受害者是农村贫困地区的学龄儿童，他们从一出生便在现代经济体系中处于不利的地位，而由于不能接受保质保量的义务教育，他们试图通过接受教育来改善自身处境的愿望也难以实现。孩子们今天的受教育状况在很大程度上决定了他们明天的经济地位，一个羸弱的义务教育体系，如何能够承载发展经济、改善未来生活的重任！

三、农村义务教育财政体制改革的政策建议

2003年，中共十六大提出全面建设小康社会的目标，实现这个目标的难点和重点在于农村，2004年年初的中央农村工作会议更把解决三农问题作为全党工作的重中之重。在这样一个大背景之下，对现行的不合理的农村义务教育财政体制进行改革，就不仅仅是教育发展的直接要求，而且与增加农民收入、缩小城乡差距、推进农村整体发展紧紧地联系在一起。

1、立足国情，在农村和城市实行不同的义务教育财政体制

经济基础是决定义务教育投入体制的首要因素。我国城乡经济发展和人民生活水平存在巨大差异，而在经济较快增长的前提下缩小城乡差距是我国经济发展面临的一项长期任务，短期内难有较大改观。经济基础和财政能力的差异使得我国城乡儿童不仅在获得义务教育的机会方面是不平等的，而且所获得的义务教育服务的质量也相差甚远。继续沿用城乡一体的义务教育投入体制将对农村义务教育发展非常不利，因此，应正视城乡差异问题，在现阶段对城市和农村实行不同的义务教育财政体制。

2、普及免费义务教育从农村地区开始，实行单一渠道筹资和普通财政与教育税相结合的义务教育筹资体制

义务教育的基本特征体现为免费性、强制性和全体性，其中免费是前提，因为只有免费才能实行强制入学，才能保证所有适龄儿童入学。鉴于我国目前的经济实力和财政能力，要实行免费的义务教育存在巨大困难，故而政府的官方文件中只提“普及”而从不提“免费”，义务教育的筹资也就名正言顺地可以借助政府预算外的渠道。如前所述，这种“普及而不免费”的义务教育在农村地区（特别是农村贫困地区）将因预算内资金和预算外资金的双重压力而无法实现，即便勉强实现也是保量不保质的低水平教育。因此，如果限于财力不能在全国范围内普及免费义务教育，那么可以考虑首先在农村地区（特别是农村贫困地区）实施免费义务教育，待国家经济实力达到一定水平后再在经济发达地区推行免费义务教育。相应地，义务教育在农村地区实行完全由财政负担的单一筹资渠道，而在经济发达的地区仍保持多渠道筹资体制。在这里可以借鉴韩国的经验：韩国的义务教育经费中有较大一部分由非政府渠道筹措，但由于采取了普及免费义务教育从岛屿、偏僻地区向大、中、小城市推进的策略，不但保证了落后地区义务教育的普及，也实现了义务教育的均衡发展（高如峰，2003）。

目前我国义务教育发展的基本原则是“分区规划、分类指导”，即以省区为单位，根据各省区经济发展程度由高到底的顺序，把全国普及义务教育的工作划分为一片地区、二片地区和三片地区，并对各片普及义务教育的进度和目标提出不同要求：首先要求一片地区普及，然后二片地区，最后是三片地区。笔者认为应对这一原则做出重大调整：一是将发展目标从“普及义务教育”改为“普及免费义务教育”；二是在工作步骤上优先考虑经济欠发达地区，即普及免费义务教育并从农村开始，逐步向城市推行。在农村普及免费义务教育也应分阶段进行：先考虑贫困地区，然后再考虑经济较发达的农村地区。至于免费的内容，现阶段可只免除杂费，待条件成熟后再免除教科书的费用。

在明确了财政是农村义务教育的唯一筹资渠道之后，接下来的问题是如何为义务教育筹资。从世界各国的情况来看，解决这一问题有三种方式：一是完全由政府普通财政提供，即政府不单独开征用于教育的专门税种，而是从政府普通财政中划出一定比例用于义务教育，这是当前大多数国家筹措义务教育经费的普遍做法（如日本、德国、英国、法国、印度、泰国、埃及等国）。二是独立开征教育税，将教育财政完全从普通财政中独立出来，义务教育经费全部由独立开征的定向用于教育的特定税收收入提供。采用这种方式的国家很少，韩国是其中之一。韩国规定了几类中央税和地方税税收收入中用于教育的比例，并将所有教育税收入单独列入中央财政预算，然后按照各地人口比率以“地方教育让与金”的方式拨付给地方教育行政部门（高如峰，2003）。第三种方式是将普通财政与开征教育税相结合。譬如美国的义务教育经费由联邦、州和地方学区共同分担，其中联邦和州的经费来源于普通财政，而地方学区的经费来源于地方征收的财产税。2003年在全国范围内实行农村税费改革以前，我国农村义务教育的财政性经费也来源于普通财政和独立开征的农村教育费附加两个渠道，2003年之后则只剩下普通财政一个渠道。笔者建议我国仍应采用第三种方式，否则由于县级财政税源不稳定，仅仅依靠普通财政难以保证县级政府对义务教育的投入。具体操作上宜参照美国的做法：县级政府开征财产税并规定一定的比例用于义务教育。与农村教育费附加的累退性不同，财产税是累进的，而且其税基将随着经济的发展而迅速增长，能够为县级政府提供稳定的大宗的税收来源。

3、建立按照支出项目分担经费的义务教育经费分担机制，由中央独立承担承担农村义务教育教师工资，地市和县级政府分别承担基建经费和公用经费

由基层政府提供义务教育具有更大的优势，世界上大多数义务教育的管理主" 体也是基层地方政府，因而义务教育的管理权限不宜上移到更高层的地方政府，即不宜改变目前以县为主的义务教育管理体制。但是，“以县为主”是指在经费管理方面以县为主（即义务教育经费的分配和使用由县级政府负责），而不是指投入主体即义务教育的经费筹措以县为主。目前我国的县级政府不仅是农村义务教育经费的使用主体，也是经费的投入主体，这是一个误区。从世界主要国家实施义务教育的进程看，美、法、德、日等国在推行义务教育之初，都曾将义务教育的经费投入责任确定在基层地方政府，这种低重心的投入体制给地方政府带来了沉重的财政压力，造成义务教育办学条件经费困难，学校间办学条件差距巨大，义务教育推进缓慢。面对困境，各国采取的普遍对策是调整义务教育投入负担主体，将投入主体的重心上移，加大中央和高层地方政府的投入责任，使中央、和州、省等地方政府成为义务教育的投入主体。我们必须吸取这些经验教训，建立起由中央、省、地市、县四级政府共同分担义务教育经费的机制。

实现各级政府对义务教育经费的分担有两种可供借鉴的方式：一是根据教育支出的项目（即教职工工资、公用经费、基建经费等）确定各级政府的负担比例，二是根据基层政府的教育支出需求和财政支付能力计算出义务教育经费缺口，不足部分由上级政府通过转移支付弥补。第一种方式以法国、德国和日本为代表，其中，法国中央政府直接承担所有义务教育教师工资，小学的公用经费和基建经费由市镇政府（相当于我国的县级政府）负担，初中的公用经费和基建经费由省级政府承担；德国义务教育教师工资由州政府承担，公用经费和基建经费由市镇政府承担；在日本，义务教育教职员工资由中央政府和都道府县政府（相当于我国的省级政府）各负担一半，基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一，其余由市町村（相当于我国的县级政府）承担（刘泽云，2003）。第二种方式以美国为代表，由学区制定学区预算，州政府通过基本资助拨款保证各学区学校的正常运转，通过专项拨款满足地方学区的特殊需要（如特殊教育），中央政府则通过专项拨款实现对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导。

美国模式具有科学、规范的优点，国内不少学者基于此提出了在我国建立规范的义务教育财政转移支付制度的设想（如王善迈、袁连生，2002）。但是，这一模式要求基层政府测算义务教育的标准支出和标准收入，从而确定各级政府的转移支付额度，操作程序复杂，技术上要求很高，而且需要整个公共财政体制的改革加以配合，短期内难以实现。因此，建议按照支出项目确定各级政府的财政责任。一种可供参考的思路是：由中央政府独立承担农村义务教育教师工资，地市政府负担基建经费，县级政府负担公用经费和除专任教师工资外的其他人员性经费。由于义务教育经费中人员经费的比例很高（通常在70%到80%之间），而其中绝大部分又是教师工资，由中央政府负担教师工资便可完全缓解县乡财力不足与县乡必须承担义务教育责任之间的矛盾。在操作方法上，可在中央财政设立义务教育教师工资专项，按预算级次单列下达到县并实行专户管理。需要说明的事，中央只承担国家标准工资部分，地方政府出台的津贴或补贴，则按照谁出台谁负担的原则解决

4、建立省级政府对贫困地区的义务教育专项转移支付制度

通过建立上述经费分担机制，基本上可以保证我国农村义务教育的正常运转。但即便在农村内部也存在巨大的地区差异，中西部贫困地区的农村义务教育发展仍然面临巨大困难，所以必须对这些地区予以特别扶持。为此，中央政府已经建立起多项对贫困地区的义务教育专项转移支付，这些转移支付有两类：第一类用于改善办学条件，如一期和二期“国家贫困地区义务教育工程”、一期和二期“全国农村中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、少数民族地区寄宿制学校建设专项资金等；第二类用于提供工资补助，如从2001年起，中央财政每年安排50亿元转移支付资金，补助国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区发放农村中小学教职工工资。如果农村义务教育教职工工资由中央独立承担，那么对贫困地区实施义务教育专项转移支付的责任应由省级政府承担，而且只用于改善贫困地区的义务教育办学条件，即改造危房、改进教学仪器、图书资料和课桌椅配置、促进信息化建设以及培训学校管理人员和教师等。省级政府在考虑对贫困地区进行义务教育专项转移支付时，不应该局限于发展教育的角度，而应从为贫困地区国民提供在现代市场经济中的公平竞争机会的高度出发，充分重视农村义务教育对于促进农村经济发展、提高农民收入和缩小城乡差距的积极意义，为贫困地区改善义务教育办学条件，尽快追赶上经济发达地区提供强有力的资金支持。

5、建立省级政府对农村贫困学生的资助制度从长远来看，上述义务教育财政体制应该在全国范围内建立，并分三个步骤逐步实现：先在中西部农村地区实行，然后逐步向全国农村地区推进，最后推向城市地区，建立城乡一体的全免费的义务教育财政体系。

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