探讨推进行政审批改革转变地方政府职能———江阴市行政审批改革的创新与实践

行政审批制度改革是行政管理体制改革的重要内容,是政府的自我革命,是政府职能转变的关键环节, 同时也是从源头上预防和治理腐败的重要举措。十二五时期，江阴实施了商事制度、五张清单管理制度等一系列制度改革，进一步优化了审批程序、缩短了审批时限、加强了事中事后监管、拓展了互联网+ 政务模式，政府行政效能得到极大地提升。

一、江阴市行政审批改革的做法与成效

(一)优化审批程序，提高服务效率

1.持续推进流程再造。一是审批流程再优化。将原8 类基本建设项目审批流程整合成更为简洁、清晰的4 张审批流程图，即：工业园区备案类工业项目审批流程图，工业园区核准类工业项目审批流程图，集体拨用类、国有划拨类政府投资项目审批流程图，国有出让招拍挂类政府投资项目、房地产项目审批流程图。二是审批时间再压缩。四大类项目的审批时间在2011年压缩40%的基础上再次压缩21.5%，其中工业集中区的工业项目(备案)审批再次压缩42.2%。三是优化建设类项目统一收费机制。市行政服务中心印制了统一的缴费单，开发了缴费单的打印系统，并与财政局协调，实现审批业务管理系统与财政非税系统的数据对接，建设类项目行政事业收费凭中心统一的缴费单在经信委、房管局、民防局、气象局等窗口缴纳后，再到规划窗口办理建设工程规划许可证副本。四是进一步完善项目网上并联审批机制。市基本建设项目动态管理信息平台投入试运行，基建审批涉及的部门能够按照要求，所有办件信息进入动态管理系统，方便了部门联动、项目跟踪和监察。

2.创新实施模拟审批。江阴市在全省率先出台了模拟审批办法和操作细则。为保证模拟审批的顺利施行，江阴市召开了多次专项协调会，专门印发了《江阴市重点重大项目模拟审批办法》《江阴市重点项目模拟审批操作细则》，并开办了模拟审批的辅导培训，加强了模拟审批的协调工作，加快了项目的审批进度，为重点项目早日开工节约了大量时间。2012-2014 年，共对投资额累计230 亿元的83 个项目实施了模拟审批。这些项目中，除部分企业投资项目外，拆迁安置房项目在其中占了很高的比例。通常情况下，办理用地手续所花时间为4-6 个月，以往其它各项审批只能在手续完成后才能办理，而模拟审批可以在此期间预先办理，在用地手续批下后再进行转换，大大加快了项目建设步伐，缓解了拆迁安置过渡的压力。

3.推进商事制度、工商登记制度改革。2014 年，江阴市实施企业注册登记一窗式办理改革。出台并实施《江阴市企业设立一窗式办理暂行办法》，对工商营业执照、国地税税务登记证、组织机构代码证以及刻制公章备案等办理事项，实行一窗受理、一表登记、证照同发。这是江阴市服务企业设立登记的一项便民措施，它以企业需求为导向，通过发挥行政服务中心的窗口集聚优势，便利快捷整合窗口服务资源，大大提升了企业设立登记的办理效率。2015 年，江阴市推进企业注册登记三证合一改革工作，进一步优化审批流程，简化准入手续，最大限度降低社会成本和行政成本。制定印发《江阴市三证合一登记管理实施办法(试行)》以及制定实施方案，组建三证合一综合窗口，统一收件、数据录入和发证工作，并在原有审批平台上开发了流转系统，实现了附件的电子流转和信息共享。在三证合一成功运行后，江阴市又开始实施一证一码，极大地方便了企业。

(二)健全权责清单制度，有效促进政务公开

2012 年，江阴市制定下发《关于开展行政审批(服务)事项清理和进驻工作的通知》，按照减少一批、合并一批、调整一批、提速一批、进驻(中心)一批的要求，对市级机关审批项目进行清理，最后审核确认行政许可229 项，非许可审批73 项，服务事项(上报、专报)71 项，给付事项14 项，奖励事项8 项，征用事项1项，行政确认37 项，其它事项127 项。2014 年，制定下发《关于全面清理行政权力建立权力清单管理制度的通知》，按照清理范围、清理对象和行政权力三个明确的分类标准，对市政府各部门上报的6700 多项权力进行全面梳理。成立审核小组，通过部门反馈、网站公示、专家咨询、合法性审查等步骤，着力做好减权工作。最终形成行政权力事项5851 项(不含保密事项)，其中常用权力3838 项，3 年以上未行使的权力2013 项。2015 年，江阴市又编制了部门责任清单，将部门责任清单的内容分为部门职责、行政权力运行流程、涉及中介机构及收费三个方面。逐项对应《江阴市政府各部门行政权力事项清单》，重点明确交叉重叠职责的主体责任，完成了集中审核、法制办审核和各单位部门确认。

(三)建立网上动态审批管理系统，加强审批监督力度

投资项目审批涉及部门多，环节多，审批时间长，审批手续复杂，导致少数项目审批效率低、部门扯皮推诿多，企业意见大。2012 年，江阴市建立了投资建设项目网上动态管理系统，通过该系统来改善和推进项目审批的协调、管理和监督，提高项目审批效率。投资项目审批网上动态管理系统依托市行权网，采用统一的项目代码，采集各部门涉及建设项目网上审批的信息，跟踪、分析、催办江阴市投资项目行政审批服务。系统投运以来，2013 年办理项目696 个，2014 年办理685 个，2015 年办理376 个。为保障投资项目审批全面实施网上动态管理，制定了投资项目审批电子挂号制度、审批跟踪回访制度、一票制收费制度、投资项目申报网上联动制度和大数据分析制度等五项服务制度。在大厅实行项目审批挂号制度，派专人负责投资项目申报的统一登记，实现了全部申请事项的一口受理、一口录入，并通过建立批文证照数据库，实现部门间信息共享。同时管理系统实时管控项目办理的入口和出口，实现对异常项目自动提醒，自动进行短信与电话回访和满意度统计。

二、江阴市行政审批改革的经验与启示

随着我国行政管理制度改革的推进和深入，江阴从实际出发，从自身出发，大刀阔斧地将这一改革进行到底，下决心彻底地从过去审批经济的思想观念中解放出来，不断强化社会主义市场经济意识，增强改革大局意识以及服务人民的公仆意识，进一步加快转变政府职能，为江阴市经济发展创造良好的制度环境。为此江阴市严格落实中央、国务院和省市关于深化行政审批制度改革的决策部署，紧紧围绕简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能的工作要求，以构建简政放权517改革框架为抓手，有力有序推进全市行政审批制度改革和政务服务体系改革工作，为实现行政审批权责清单依法公开、职能归并集中到位、项目审批提速增效、配套措施科学规范夯实了基础。

(一)江阴行政审批制度改革的经验

江阴市在推进行政审批制度改革的过程中，有力地解决了政府行政审批链条过长、办事效率低下等问题，进一步理顺了体制机制，促使政府由审批型向服务型转变，积累了成功的经验。

1.对项目审批流程进行全面优化，实现简政放权、转变政府职能的目标。通过将技术服务和行政审批并联操作、改进中介服务及实行建设项目一票制收费等改革举措，大大加快了建设项目审批速度。实施新的审批流程后，工业项目审批时间不超过32 个工作日，其它类建设项目审批时间最长不超过57 个工作日，建设项目从立项到开工的办理周期减少2 个月以上。

2.加强制度设计，推行多样化服务，保障行政审批制度改革的顺利进行。如果行政审批制度改革不能突破现行法律法规的规定，就必须在制度层面予以规范，使行政机关严格按照法定权限和程序实施审批。为了保证新的审批流程得到有效落实，江阴市制定了一系列相关的配套制度。部门实行职能归并，建立行政许可(服务)科，审批项目进入市行政服务中心集中办理;建立建设项目审批服务代办机制，镇园街实行包报批、包协调、包对接、包落地的四包工作法，建立审批代办员和审批联络员制度;推进审批一次性告知制度，编制《江阴市建设项目审批服务指南》，推出对基层和企业的定期批前辅导，建立审批协调会议制度，为企业提供业务咨询、政策指引、重大疑难问题协调等全方位全过程服务;建设完善高度集成、部门联网、信息共享、综合性强的信息化系统，实现各审批部门之间实时资源共享;推进审批标准化服务，各有关部门在职能归并和审批流程再造的基础上，实现各审批事项的办事指南、申请材料、技术规范、审批条件、审批规范、收费标准、办理时限、审批运作流程和操作方法等的标准化。

3.加强对审批流程实施进程的监督。为了防止违规操作、推诿扯皮，或者不按规定的流程、方法、时限实施审批以及拆分审批事项等行为的发生，江阴市探索建立了三个机制，加强对审批流程的监督。一是建立完善动态监管机制。由市行政服务中心依托基本建设项目审批动态管理系统，加强对项目审批的实时监督、全程跟踪、及时预警和有效反馈。二是建立完善审批流程问责机制。由监察局督促检查各级各有关部门审批提速工作的落实情况。对于造成工作延误，或者造成重大损失、恶劣影响的，按照有关规定追究有关部门责任人的责任。三是建立社会公众监督机制，促进政府行为的规范化。

(二)江阴市行政审批制度改革的启示

1.必须适应市场经济要求。传统审批制度是一种全能政府的管理体制，要适应市场经济的要求，从根本上进行改革，保留有限度审批事项。推进政府从直接管理向间接管理转变，向事后监督为主的管理转变。通过行政审批制度改革，转变政府履行职能的内容和方式，摆正政府职能的位置，强化政府的政策制定职能和执法监督职能，弱化政府审批职能。探索行政审批公开的途径和方法，运用科技手段，推进政务公开。

2.积极主动转变观念。树立法治观念，对行政审批行为进行法律法规的有效制约，防止行政人员无所不审、无所不批。实行有限行政审批，凡是市场能解决的，政府决不审批，审批仅限于市场机制难以解决的事项。全面推行网上审批，推进行政审批电子网络一体化。建立统一使用的通用审批系统，建设网上审批服务大厅，最大限度地减少行政审批过程中的违法违规行为，真正提高政府公开透明度，实现行政审批有效性。

3.大力培育社会组织。积极探索相应的制度设计，培育社会组织，提高社会组织自身的管理、规范及能力，发挥社会组织作用，向社会组织转移部分行政审批职能，委托民间社会组织承接审批职能。