论英国“新公共管理运动”目标与实效

一、问题的提出

20 世纪70 年代末，英国掀起了一场新公共管理运动，其既是这场运动的始作俑者，又是主导性力量，深刻地影响了西方国家公共行政领域。国内外学界对于新公共管理运动的评价不一，既有正面肯定，也有负面批评。正面肯定的学者认为新公共管理运动有助于推动政府节约成本，提高效率，运用市场机制，鼓励公私合作。也有学者对新公共管理运动所取得的效果和适用性提出质疑和挑战。普利特( Pollit) 出新公共管理实际上是一种新泰勒主义，其对高级文官实行政治任命，以加强政治控制的主张，既破坏了传统的文官政治中立原则，又在一定程度上导致政治腐败。

国内学者认为，新公共管理具有根深蒂固的制度取向，具有极强的政治性，对于社会制度不同的国家，公共管理理论与实践不具有普适性。还有学者指出，新公共管理无视公共、私有部门的根本差别，并倾向于将政府与公众关系简单化。虽然国内外学者对于新公共管理运动有着不同理解，但并没有影响认识这场运动所要达到目标的一致性，即要实现缩小政府机构，控制政府成本，减少政府干预，转变政府职能。尽管新公共管理运动的研究文献已著述颇丰，但现有文献还很少纵深跨越历史长河来分析新公共管理运动政策目标与政策实效的鸿沟。

笔者意在旧瓶装新酒，从政策落实的视角分析这项规模宏大，影响世界的政府改革运动，也为我国正在进行的简政放权运动提供一定的历史参考和改革依据。

二、政策目标与政策实效的鸿沟:五个分析视角笔者认为，新公共管理运动所追求的改革目标在很大程度上与实际效果存在着巨大的差距，即整体改革目标体系模糊，有限目标与实施结果存在较大差距，成本控制落空，集权与分权互相矛盾，以及强政府主导。

1. 改革的整体目标体系模糊

有不少学者试图概括和总结新公共管理运动的概念、内涵和特点，甚至有学者认为: 英国的改革具有系统设计、稳步推行的特征。从雷纳评审、部长管理信息系统、财务管理新方案、下一步行动方案、公民宪章运动一直到后来的政府现代化白皮书，可以看出在不同的阶段，改革的侧重点有所不同，追求的目标有所不同，改革的主要形式不同，但不同阶段之间有着有机的联系，且对每一重大改革措施都进行独立的评估，以保证下一步改革具有坚实的基础

三、对中国简政放权改革的启示

时下中国政府正在大力推动简政放权的政府改革，目标是进一步转变政府职能，精简政府机构，节约政府开支，推动公务员体系的效能建设。实际上，中国政府所推动的简政放权改革与英国在20 世纪80 年代所推行新公共管理运动有着较为相似的政府改革目标。借鉴他山之石，有助于启发我们进一步思考简政放权的改革。第一，政府应始终扮演主导角色。

英国20多年的改革经验启示我们，政府在改革推进中并没有放弃主导地位，且一直在强势通过立法，政策监管，财政资金和新设机构等方式主导改革。因此，中国在推进简政放权中必须注意到这点，以免鹦鹉学舌。我们不能过度强调政府权力的下放，忽视政府在过程中的主导作用。

同时，我们还应注意，政府主导并不简单等同于政府全包，政府在主导中转变职能的主要方式有立法，政策监管，社会和市场主体的培育，制度构建来完成改革任务。第二，应注重统筹规划与问题导向相结合。英国的经验告诉我们，一味地追求整体规划和宏大目标不利于改革的具体推进和落实，容易造成使简政放权成为一个万能贴和政治口号，处处可用，处处推进，却落不到实处。因此，面临复杂的政治、经济、社会和文化因素，我们在推进简政放权中应更加务实，采用实用主义的策略，以问题为导向，在统筹规划的引领下解决改革中的具体问题。第三，要特别关注执行效果。正如文中所述，英国政府试图将新公共管理价值引入各个政策领域，并按既定目标实施的努力并不是一帆风顺，总体来说有很多政策结果都没有能够达到政策目标。

因此，中国的简政放权在既定的改革方案和具体问题的解决中要非常重视执行效果。

事实上，学术界对于在改革进程中出现的问题进行了多方面的探讨，指出我们在简政放权过程存在着形式化、隐性化、非规范化和缺位化等诸多问题，执行效果并不理想。关注执行效果事关简政放权能否实质上起到政府职能转变，深化行政体制改革，建设服务型政府的目标。

笔者认为，在我国下一步的改革中必须有意识地构建和强化政府执行力，落实简政放权的政策目标。