论大数据与公共管理变革

公共管理是公权力的行使者决定公共资源在公共领域配置的过程。公权力配置公共资源并不是随意性的，科学配置公共资源必须建立在对公共领域详细了解的基础上;否则，公共资源的配置就会出现扭曲，最终导致公共资源的浪费和无效配置。传统的公共管理是借助于历史经验的反复比较，正所谓以史为鉴，可知兴替。

今天虽然历史纵向的比较仍然可以获得经验，但这并非唯一的方法，甚至可以说是一种陈旧的方法论。新的方法是基于大数据的公共管理，大数据将带来公共管理的重大革命。

一、大数据的内涵和特征大数据是近年来的一个技术热词，也是一个学术热词，同时也是一个政府施政的热词。

大数据究竟是什么?并非一个人人都能回答的问题。有学者把大数据视为一种统计工具，并将大数据解释为不是基于人工设计、借助传统方法而获得的有限、固定、不连续、不可扩充的结构型数据，而是基于现代信息技术与工具可以自动记录、储存和连续扩充的、大大超出传统统计记录与储存能力的一切类型的数据。

在这些学者看来，大数据对人类思维的影响也仅仅是表现在认识数据思维的变化、收集数据思维的变化和分析数据思维的变化。即便有学者对大数据有比前者更深入的理解，认为大数据将深刻影响人类的决策模式和社会经济的运行模式，但也仍然是从统计学的角度来思考大数据的意义。

从技术上来看，大数据可以归入统计工具之内，但大数据与统计工具是存在巨大差别的。传统统计工具是以传统统计方法为代表的以算法为中心的，而大数据是以数据挖掘为核心的以数据为中心的统计。前者通常需要提前对数据分布和误差结构等做出假设，在某种意义上其结果只是人工拟合的近似世界而非真实世界，而后者基于总体数据可以给出更加精确的描述和预测。

由此可见，大数据虽然可以归入统计工具之内，但它不是一般意义上的统计，一般的统计只是基于既有数据的分析，而大数据是透过既有的数据可以挖掘出既有数据隐藏着的数据和价值。尤其是大数据中的非结构性数据本身就隐藏着巨大的价值，这是战略预测的重要依据;相反，传统统计工具一般不会对非结构性数据产生兴趣。也有学者认为，大数据既是数据，也是一种技术和能力，是数据收集、分析的前沿技术，是从各种类型的庞大数据中快速获得有价值信息的能力。持这种观点的学者认为，大数据实际上是用来精准决策的工具。但是，大数据在于它的全数据、混杂性和相关性，大数据根本无法提供精准决策的工具。不过，大数据却能够提供一种独特的思维。也就是说，大数据并不是提供决策的具体工具的，而是提供全新的决策思维的。指望用大数据来提供一种精准的决策工具是不可能的，但大数据思维的确使决策对数据产生严重的依赖性，然而，正如舍恩伯格所说的那样，数据远远没有我们想象的那么可靠，大数据为我们提供的不是最终答案，只是参考答案。

还有学者认为，大数据就是指人们借助于云技术运用数据的能力，当然这种数据不是一般的数据，而是海量数据包括结构性数据和非结构性数据。也即是人们借助于云技术使用结构型数据和非结构性数据的能力，而这种能力体现在国家治理、隐私保护、公共服务、医疗卫生等。这方面的成果不少，但基本上都是从集体的领域来分析的，这里不一一列举。

二、大数据与公共管理的结合公共管理的数据来自何处?

弄清楚这个问题，首先要清楚数字和数据的区别，以及数据科学与管理科学是怎样结合在一起的。不但数字与数据有巨大的差别，而且传统数据与大数据也有本质的区别。一个数字只是一个符号，表现为一个数值或者是文本型数字，数字只是数据的一种形式。而数据则是一个很宽泛的概念，只要是对客观事物记录下来的、可以鉴别的符号都可以称之为数据，包括数字、文字、音频、视频等等。

也就是说，数据是关于某个(些)方面的一组数字，表现形式就不只是数字，而是有更多的表现形式。数字毫无疑问是统计科学的基本素材，但统计主要是对结构化数据进行统计分析，对非结构化数据一般都不会纳入传统统计之内，而实际上，云技术普及应用之后，90%的数据是非结构性数据，而且是富含大量价值的数据。由此可见，数字和数据不但在形式上完全不一样，而且在内容上也是大相径庭的。在云技术出现之前，数据仍然主要表现为以结构性数据为主的传统数据。这种数据虽然也会用于分析和研究，也表现为定量的微观分析，但它所诠释的仍然是一个问题的宏观和整体的状况，而且根据这种数据所进行的决策也仍然是宏观决策。

这主要是受制于传统数据的采集方法、分类方法和采集标准。然而，云技术诞生以后，大数据的采集、分类、分析等方法和手段都彻底精细化，这样大数据才能对所涉及的对象进行微观性和个性化的分析。换言之，传统的数据只能算是小数据，小数据揭示问题的宏观现象，而大数据则可以揭示问题的内在本质。三、大数据在促进公共管理变革中的重要功能舍恩伯格和库克耶所著的《大数据时代》提出大数据时代的管理变革，但他们主要是从风险管理的角度来分析的。他们认为，在大数据时代，我们时刻都暴露在第三只眼睛之下：亚马逊监视着我们的购物习惯，谷歌监视着我们的网页浏览习惯，而微博似乎什么都知道，不仅窃听到我们心中的TA，还有我们的社交关系网，我们的隐私被第二次利用了，所以，他们提出管理规范的革命，并认为大数据将对管理带来五大方面的变革，即个人隐私保护：从个人许可到让数据使用者承担责任;个人动因VS 预测分析;大数据算法师的崛起;反数据垄断。

但是，本文则是从管理的效率、效能来分析大数据为什么能够促进公共管理变革。大数据能够促进公共管理的变革，是因为大数据有其特殊的功能。四、大数据促进公共管理内涵的重大变革大数据推动公共管理的变革并不是因为大数据提供了数据服务，而是因为大数据带来管理思维的变革、管理结构的变革、管理边界的进一步明晰，以及公共管理对象的变化和管理效能的重大变化。大数据技术运用和相应的大数据服务，使公共管理彻底革新。

1.大数据促使公共管理从封闭性的管理结构转向开放性的管理结构。

传统的公共管理受制于公权力，而公权力的运行在客观上存在封闭性的特点，如所谓的保密性、国家安全等，社会组织的参与、市场组织的参与度比较低。这种封闭性决定公权力在进行公共资源配置的过程中存在权力寻租的现象，即便没有权利寻租问题，但由于其封闭性也会导致社会的不信任，使公权力本身陷入塔西佗陷阱之中。相反，大数据完全不一样，大数据是在互联网和云平台上运行的，大数据时代的公共管理存在天然的开放性。市场组织与社会组织，甚至民众个体都可以在公共管理的框架中游走。在这个过程中，普通公众成为管理框架中的一员，管理者与需求者瞬时转换，实现全民参与管理，管理主体与客体对象的边缘变得模糊。这种开放性表明，原来的单一治理模式向多元共治模式的重大变革。

2.大数据使公共管理由官僚科层制转向扁平化结构。

官僚科层制管理是一种金字塔型的治理结构，其结果导致资源配置形成与之相反的倒金字塔形结构，离金字塔塔尖越近的部门获得的公共资源越多。这样的公共管理结果最终是难以持续的。社会的不满情绪也大多源于此。公共资源的分配强调在程序化基础上的公平，而官僚科层制管理虽然有程序但缺乏公平。

所以，官僚体制内部的层级在公共资源分配中发挥决定性的作用。

然而，大数据就完全不一样，大数据把横向分工合作与纵向科层制的僵化结构打破，政府内部的数据共享与共同决策将最终消除官僚层级对公共资源分配的决定性作用，同时也会消除部门之间的公共资源鸿沟。