行政法视野下城管执法困境分析及对策探究

摘 要：近年来，城管的执法制度逐渐完善，但城管执法人员和机构与作为行政执法相对方的公众的矛盾没有实质性的缓解。本文从行政法视野分析城管执法在行政主体、执法权力、执法人员和执法职责方面存在的问题，提出相应的解决对策。

关键词：行政主体；执法权力；执法人员；执法职责

2014年4月19日，温州苍南打人城管遭千人围攻事件，5名城管遭千人围殴；2013年10月16日，厦门市同安区3名城管人员被当地的商贩泼硫酸，情形及其恶略，这些事件与我国一直在落实的依法治国理念相悖。

一、城管执法困境分析

（一）行政主体地位受质疑

行政主体是行政法律关系中的一方当事人，所以行政主体必要具有一定的条件：一，是一个组织，不是个人；第二，享受国家行政权力的组织；第三，能以自己的名义实施行政管理；第四，能够独立承担法律后果。①

除了少数城市设立作为一级行政机关的城管行政执法局，我国大多数城市的城管还是城市建设管理监察支（大）队，属于受委托执法的事业单位，虽然其是作为一个组织，但是其权力大都来源于各级人民政府的委托，其以委托者名义实施监管行为。

（二）行政执法权力来源问题

首先，有职责必有相应的权力，权力是职责的支撑。城管执法部门的权力主要是其他行政部门的一些权力的集合，属于一种聚合性或者说是混合性的权力。

其次，在我国许多城市，《城市市容和环境卫生管理条例》是各地城管主要执法依据，法律效力较低，在城管执法方面缺少来自宪法和法律方面的效力高的、统一的法律依据。

（三）行政执法人员问题

首先，就城管执法人员观念来说，一些执法人员法制观念淡薄、公仆意识差、执法观念不强、作风纪律松懈，城管执法过程中“权力本位”与“官本位”的色彩浓重。

其次，就执法人员组成来说，“临时工”已经成了城管执法出事后的挡箭牌。这些城管执法人员一般没有受过系统的法律专业知识培训和执法训练。

（四）行政执法职责不清

在我国城管的职责缺乏一个统一的法律规定其职责，尤其缺少一个职责的顶层设计。很多部门认为把处罚权移交与城管，他们本部门对这项职责就不管不问，出现一种袖手旁观的局面，即使处罚权转移，也会出现职责的转移不清，最终导致职责混乱的局面。

二、城管执法困境的解决路径

（一）城管执法主体资格合法化

执法主体是行政执法活动的承担者，即能以自己名义实施国家权力，并对行为效果承担责任的组织。②

从法律上规定城管执法局统一进行市容管理，同时赋予市城管执法总队、区（县）城管执法大队（支队）独立的执法主体资格，可以使执法行为主体权力和责任主体相一致，规定其在行政法上的权力、执法程序、执法职责等。

（二）清晰界定城管执法权力

目前，城市执法局实际上承担了大量的一线城市行政管理的执法工作，有时会出现原有职能部门继续行使已经集中在城管部门的权力，这就需要从行政法上明确规定原有职能部门不得再行使由城管统一行使的权力；

在城管执法方面，应该制定一部统一的城管执法法律，规范城管执法的各方面内容，对城管执法行为予以法律支持；明确城管在行使行政处罚权时的具体情形、程序，城管在执法时必须在法定的职权范围内行使权力履行职责。

（三）更新执法理念，提高执法素质

首先，变更现存的城管执法人员“权力本位”执法理念是避免城管执法过程中各种冲突的关键，实现由“权力本位”向“公民本位”理念的转变。

其次，城管人员的选拔应经过严格的笔试、面试，严格录取标准，公开竞争，择优录用，尽量选择素质高又有法律方面相关专业背景的人才，杜绝出现“临时工”执法现象，这在一定程度上能够减少执法冲突的发生。

（四）明确城管执法过程的法律责任

第一，要理清各职能部门的法定职责，从源头上解决多头执法、权责交叉等问题，真正建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，从而提升城市管理的效能；第二，各职能部门也要承担相应的法律责任，“转权”不等同于“转责”；第三，对于由于城管部门原因造成违法行为的，由城管部门承担责任；对于城管执法过程中，由于城管人员自身行为造成违法行为的，城管人员也要承担相应的责任。

注解：

① 孟鸿志.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2008：71-73.

② 唐铁汉.深化行政管理体制改革[M]，北京：国家行政学院出版社，2006：51.

参考文献：

[1] 孟鸿志.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2008.

[2] 唐铁汉.深化行政管理体制改革[M].北京：国家行政学院出版社，2006.

[3] 杨卿.城市管理综合执法――问题与改革[J].广西政法管理干部学院学报，2006，（4）：59-61.

[4] 张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报2007，（6）：65-67.