我国政策性银行发展面临的困难及对策探究

摘要：我国于1994年相继建立了国家开发银行、中国进出口银行、农业发展银行三家政策性银行。十多年间，政策性银行为我国经济建设、宏观调控、农业发展和对外贸易的发展发挥了重要作用，但政策性银行在建立和发展中也暴露出了诸多矛盾和问题。在经营和改革中存在资本金比率低，业务范围窄，风险控制率高等困难，针对这些难题，有效的应对策略是：适时调整和完善相关政策，建立健全政策性银行的各项规章制度，完善其法律法规，具体问题具体分析，实行“一行一策”等。

关键词：政策性银行；困难；对策

中图分类号：F832 文献标识码：A

一、我国政策性银行发展现状

（一）政策性银行概述

政策性银行是指由政府建立的，并通过参股来保证股权，并且不以盈利为目的，从事政策性融资活动的金融机构。政策性银行是专门配合并贯彻政府社会经济政策意图，在制定或特定的业务区域内，直接或间接地从事政策性融资，目的是为了促进社会进步与经济发展，达到政府宏观管理的意图。

（二）我国政策性银行发展现状

根据党的十四届三中全会精神和《国务院关于金融体制改革的决定》及其他文件，我国于1994年相继建立了三家政策性银行。政策性银行自1994年在我国成立以来，在很大程度上对我国的基础设施、重点产业以及农产品流通等领域提供了政策性支持，符合我国的国家产业政策和区域经济发展政策，为我国经济发展和社会进步做出了重大贡献。但随着市场经济和改革开放的深入发展，政策性银行的发展也面临着不少挑战，在经营和改革的过程中不可避免的存在着各种风险，可以说，我国政策性银行总体发展看好，但问题亦很突出。

二、当前我国政策性银行发展面临的困难

（一）经营中存在的风险

1.政策风险。政策性银行以执行政府相关的政策为主要目的，忽略了风险意识，导致风险意识较为薄弱。近年来，随着我国的改革和宏观调控力度的不断增强，政策性银行的信贷风险也在一定程度上有所增强，存在着极大的政策风险。

2.道德风险。由于放贷方与借贷方存在着信息不对称的情况，同时，相比起普通商业银行，我国政策性银行所承担的责任低得多，因此，对于信贷人员而言，由于贷款并不是出于主动发放给借贷方，因此，一旦贷款出现无法收回的情况，信贷人员可以“贷款的政策性”为由推卸责任。除此之外，由于我国政策性银行的服务对象和客户群体比较单一，长此以往，就形成了与特定的客户群体，“捆绑式”的特殊关系，对客户或企业来说，容易将政策性银行的贷款视为政府国库发放给的资金，主观上还本付息的意愿度不高。同时，政策银行信贷员发放贷后的管理与监督力度不强，致使贷后管理流于形式，因此，我国政策性银行存在着极高的道德风险。

3.法律风险。相比发达国家政策性银行，我国政策性银行由于存在时间还较短，有关立法还不成熟，停留在起步阶段，对政策性银行的运行规则以及违规处罚等方面没有明确的规定，约束力度不够，具有法律风险。立法的落后导致监管部门对政策性银行的监管无法可依，监管与考核标准不统一，导致监督力度过于弱小，存在很大的空白，导致一些严重问题得不到暴露，隐藏很大的金融风险，限制政策性银行自身的发展。

（二）改革与发展面临的主要问题

2.政策性银行的业务范围。目前很多人从控制风险角度，认为政策性金融机构业务范围不应太宽。然而，如果不从国家整体发展角度考虑来设计政策性银行业务范围，而只是从控制一个金融机构、一个银行的风险来考虑的话，则为一种本末倒置的办法，也是过于狭隘的思考。因此，政策性银行的业务范围不应一成不变，应该根据国家不同阶段发展目标和战略进行适时适当的阶段性调整，为未来发展预留空间，动态灵活地设计调整机制。

3.政策性银行的风险控制问题。政策性银行与商业银行的风险控制，没有太大差别。增加资本金比率，可以控制一部分风险。再者，风险控制需要增加政策性银行的拨备能力。这需要政策性银行有一定盈利能力，不是以利润最大化为目标，而是保本微利。再就是靠税收优惠。其他国家都是通过减税、免税增加拨备能力，而只有中国是不减税也不免税。举例而言，如果2009年中国进出口银行不交税，那么进出口银行的拨备就变成150%左右，可能与商业银行相当。这样增加拨备水平，也就增加了自我循环能力，这是控制风险的比较重要的措施。另外，政策性银行的规模控制靠董事会，董事会应该是代替国务院进行协调的部门。目前我国的投融资体制尚不能充分适应社会主义市场经济发展需要。一个项目从上报讨论到审批，通常需要较长时间。而有些项目需要短时间决策，目前的这种体制很难达到要求的效率。加强董事会作用，代表国务院协调重大项目和问题，会提高协调效率，有利于政策性银行和中国经济的发展。

三、我国政策性银行应对各种风险和难题的对策

（一）防范政策性银行的经营风险

3.完善政策性银行的法律法规，为实现政策性银行有效和完整的监督管理提供合理的法律依据。必须加快为政策性银行立法的步伐，通过立法，进一步明确各类政策性银行的性质、作用、业务范围以及资金运作的规则等，完善政策性银行的职能的同时，也提高政策性银行自我决策和自我约束的能力，为监管部门对政策性银行的监督与管理提供法律依据。

（二）克服改革中的难题

1.中国政策性银行的改革与发展必须与中国的发展实际相适应。从国际经验看，政策性金融机构，特别是政策性银行的产生和发展，都与各个国家的实际需要相适应。如美国的两房实际上属于政策性机构，目的在于促进房地产信贷发展。德国的复兴信贷银行，属于全能银行，业务范围涉及保险、贷款、担保等。美国的政策性银行业务比较单一，比如进出口银行，只是从事贸易贷款，后改为以保险担保为主。日本的国际协力基金和进出口银行合并从事海外投资，原来只是贸易，目前日益转向海外投资。这些政策性机构的发展演变都是和经济发展的不同阶段相适应的。中国政策性银行发展应借鉴世界经验，应该考虑我国现阶段和今后一段时期的发展需要，与具体国情相适应。但是，中国的发展环境和许多国家存在本质差别，因此绝不可以照搬其他国家进出口银行的发展经验。中国是所有大国里经济社会发展环境最复杂的一个，同时也是最困难的一个。欧美国家在经济崛起过程中，能源并没有成为影响其经济发展的因素。然而目前石油、大宗商品、航运等价格上涨已经成为制约中国经济发展的重要国际因素。此外，中国的发展和舆论环境都较差。我国的经济、资源环境很差，任何一种人均资源，如土地、水、铜、铁、石油、天然气等，在世界上都处于较低水平。西方发达国家设置多种障碍，包括环境问题，抑制中国经济发展。因此，政策性银行的发展，是化解这些矛盾和外部压力的重要工具，这也应该成为政策性银行改革的出发点。

2.具体问题具体分析，根据各个不同的政策性银行的特点，实行“一行一策”。我国共设立了三家政策性银行机构，虽然同为政策性金融机构，但是这三家银行在承担的业务、实际的作用以及服务对象等方面都存在着极大的差异，面对这种状况，在促进我国政策性银行发展的同时，不能采取一刀切的方式，用相同的政策来引导这三家政策性银行的发展。而要根据其发展特征和实际情况，具体问题具体分析，因行制宜，采取各自合适的发展政策。从我国十一五规划开始，中央提倡建立社会主义新农村，解决农村和农业资金短缺问题，实现我国工业反哺农业，通过工业的发展来带动和支持农业的发展，因此，这就需要国家实行和采取一系列的补贴政策，通过金融补贴政策，为农业的发展提供支柱。鉴于此，我国农业发展银行不能削弱其政策性，政府应该通过采取更为具体和更具保障性的补贴性政策来发展农村金融，带动农业发展。