浅析我国普惠金融发展面临的问题及对策

普惠金融概念最早源于联合国2005 小额信贷国际年，彰显理念创新、制度创新和实践创新等内涵，引入我国后很快进入国内理论研究的视野和政策实践范围。党的十八届三中全会正式将发展普惠金融作为我国全面深化改革的重要内容之一。使金融服务惠及所有市场主体和社会群体，是推进普惠金融发展的基本原则和目标，体现了共享发展的新理念，有利于促进金融业可持续均衡发展。普惠金融在我国从理论到实践，需要不断深化，着力破解实践探索中出现的难题，并研究可行的解决对策。

一、当前我国推进普惠金融面临的突出问题

( 一) 金融服务覆盖不均衡，结构性排斥有待全面化解

在各国普惠金融发展实践中，普遍都存在结构性排斥问题，我国突出表现为经济欠发达地区金融发展滞后、农村金融服务缺失、中小企业融资难、金融资源配置不均衡、弱势群体受到金融排斥。近年来，我国小额信贷进入快速发展阶段，但市场化程度不够，发展深度不足，商业性机构发展不到位，公益性机构发展政策缺乏，成为我国建设普惠金融体系面临的突出问题。金融服务覆盖不均衡，呈现发达地区与欠发达地区城市与农村大企业与中小企业大客户与小散客户的二元结构特征，而这种二元结构充分反映了我国现有金融体系存在的结构性排斥问题，即越是需要金融支持的主体，获得金融服务反而越困难。在政策激励不足的情况下，出于利润最大化的内在要求，商业性金融机构更青睐于大中型企业和城市优质客户，而不愿投向小散和低端客户，因此贫困地区更容易受到排斥。普惠金融应具有全面性、公平性和包容性特征，要使所有拥有金融需求的人都平等地享受金融服务，使金融发展成果惠及所有人群，更好地促进经济发展。

( 二) 民间借贷与信用借贷并存，劣币驱逐良币效应有待根除

民间借贷属于非正式金融，主要受地缘、血缘关系影响，受社交关系支配，受潜规则主导，与现代信用借贷截然相对。民间借贷在我国发展历史悠久，但负面影响也很明显，其无序地滋生蔓延势必影响现代信用借贷的正常发展，并产生劣币驱逐良币效应。目前，我国许多农民只是在存取款时才与金融机构发生联系，通过贷款解决所需资金问题并非农民首选，而是更愿意选择非正式的民间借贷。从个体借款来源看，农民更倾向于向亲朋邻里借款，之后才是银行贷款，而部分农户甚至首选高利贷借款。这说明我国的普惠金融整体建设仍相当滞后，导致农民利用传统的以社交关系网络为依托借钱的意识较强烈，而通过正式渠道、使用现代金融手段的意识不强。而这种情况在贫困地区表现更为明显，甚至民间高利贷在相当一部分贫困户中仍旧存在。由于高利贷存在利滚利等加重负担的滚雪球效应，在一定程度上会加剧贫困，而这是与现代金融发展相违背的。民间借贷对普惠金融的驱逐，本质上是一种选择性排斥，根源在于金融服务供给缺失和陈旧观念的影响。

( 三) 输血型借贷主导而造血型借贷不足，金融供给侧导向有待改善

科学合理的普惠金融制度不仅能授之以鱼，而且能授之以渔。当前，我国个体借贷的主要用途包括: 首选购房和新建、修建房屋等安居型用途; 其次是购买生产资料、扩大生产经营等财富增长型目的; 最后是教育、医疗及婚丧嫁娶等生活型、应急型支出。城镇居民借款的主要用途是购买住房，而住房也是农村居民集中支付中的重要内容。此外，受传统观念及其他因素影响，近年来农村婚嫁费用急剧攀升，尤其是男方需要提供的彩礼费用居高不下，在很多地区甚至超过住房负担。在贫困地区，因彩礼高企而去借钱，进一步加深贫困的恶性循环现象同样较为突出。因此，对于生活困难群体，如何更好地发挥普惠金融的作用，引导增加生产型、造血型借贷，减少支出型、输血型借贷已成为当务之急。对此，在推进普惠金融、满足低收入群体金融服务需求过程中，需要从金融供给侧方面发挥调节功能，使普惠金融形成长期、可持续的机制; 不是追求一次性的输血型短期效应，而是基于可持续的造血型长期效应。但当前，部分地区和机构在实践运作中，还存在非此即彼的简单化思维倾向，要么强调输血功能而将政策性救济和补助等同于普惠金融措施，要么强调造血功能而将有偿的市场化资金运作方式等同于普惠金融手段。事实上，普惠金融既不是单纯的政策性救济和补助，也不是完全的自由化市场措施，而是强调在正确理念指导下，在金融机构与受众之间建立起长期的信用合作关系，由此形成具可持续发展效应的长效机制。

( 四) 普惠金融服务的可得性受到制约，逆向资金流动有待扭转

首先，普惠金融服务的可得性受到制约。我国幅员辽阔，普惠金融需要覆盖的地域范围广大，而有些地区金融基础设施建设受地理地质等自然条件限制较大，基础设施建设投入和维护成本较高，物理网点布设依然存在较大困难，且实际造成了金融服务的空间性排斥。金融服务最难到达的地方往往也是地理空间障碍最大的地方。同时，通讯和网络设备工具落后、匮乏，现代通信知识缺乏，现代金融知识有限且实际操作能力差，相关费用承担能力弱，这些因素又实际造成机会性排斥。在空间性排斥和机会性排斥的共同作用下，实质上制约着普惠金融服务的可得性。

其次，金融机构吸储多于放贷态势未变，逆向资金流动有待扭转。虽然近年来金融机构不断加强业务拓展，居民可选择金融服务的渠道有所增加，但总体看，面向金融服务普惠程度低，供给渠道仍显不足，借贷产品结构单一，贷款利率偏高，存在价格性排斥，导致借贷实际发生率不高。此外，金融服务人性化不足，信贷手续繁琐，贷款抵押品标准过高，实质造成条件性排斥。在主要依靠熟人担保而非财产性担保的情况下，金融机构出于风险防范考量，采取的限制性措施较多，间接抑制了信贷的实际发生。而出于生活必需和应对风险的考虑，低收入群体更注重储蓄。因此，就弱势群体及其面对的金融服务而言，呈现明显的吸储多于放贷的格局，弱势群体存多借少进而产生相反的资金逆向流动。尤其在农村地区，大量积累资金流向非农领域，农村资金抽水机效应不同程度地存在，加剧了城市和农村间金融服务的供给失衡。可以说，条件性排斥因素是造成逆向资金流动现象的主要原因。

( 五) 普惠金融目标群体意识不强，金融消费者保护机制有待健全

虽然各级政府、管理部门和金融结构对普惠金融发展高度重视，不断加大金融普惠措施的制定和实施力度，但普惠金融主要的惠及目标群体老少边穷地区、小微散用户及特殊群体等主动使用金融手段的意愿不强烈，甚至存在较强的自我排斥问题。2015 年，对河南省农村金融服务状况的调查显示，农户贷款发生率只有39. 8%，从未申请过贷款的农户占比达37%，其中40 ～ 49 岁年龄段农村劳动力没有贷款经历的占比达46%。普通民众对除基本储蓄业务之外的其他金融服务缺乏了解，对新业务不熟悉、接触少，对程序过繁、过多的金融服务业务存在畏难甚至拒斥心理。此外，民众金融风险意识普遍缺乏，盲目轻信、跟风从众等非理性行为较为突出。与发达国家相比，我国金融消费者保护机制建设滞后，亟待加强。由于个体在面向复杂的金融市场时面临明显的信息不对称问题，在缺乏有效监管制度和金融消费者保护制度的情况下，普通民众容易被诱导或误导而采取不理性的金融行为，进而造成与自身承受能力不相称的重大损失。目前，世界上很多国家，包括发达国家和部分发展中国家，都建立了比较完善的制度措施，倡导金融知识普及与金融消费者权益保护，加强立法和监管，注重政策的一致性，提升信息的公开透明度，而这些措施既有利于克服民众对银行和整个金融体系的不信任感，也为普惠金融的实现铺平了道路。近年来，我国境内发生的金融消费者利益受损事件不断，并继续呈多发、频发态势，信息泄露、网络欺诈、信用卡恶意套现等问题频出，地下钱庄、非法吸收公众存款、非法借贷拆借、非法高利转贷、非法典当、私募基金及P2P 挤兑倒闭事件等，给民众造成了巨大的金融财产损失，这已与普惠金融的目标要求完全相背，金融消费者风险意识亟待提高，金融消费者保护机制急需完善。

二、破解普惠金融发展难题的着力点及对策

( 一) 突出重点群体，提高普惠金融的精准度

农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人及小微企业、大学毕业生、自主创业者等特殊群体是当前我国金融服务的薄弱环节，也是推进普惠金融的重点服务对象。这些特殊群体的借贷要求大多具有小、散、多、急的特点，容易受到正规金融传统服务条款的排斥，而公益性小额信贷等又往往被忽视。因此，需要整合各类金融资源，持续扩大金融服务覆盖率，不断拓展普惠金融服务的广度和深度。突出重点群体，特别是加强对农村和城镇低收入群体及中小企业的金融服务供给，在注重均衡性的前提下，引导金融资源向弱势群体倾斜，切实提高普惠金融服务的覆盖面。拓宽金融服务供给渠道，充分发挥政策性金融、商业金融、合作金融的互补作用，建立健全功能齐全、优势互补的普惠金融体系。加快建立和完善信息档案系统，掌握需求特点，突出问题导向，着力加强公益性金融支持，使信贷投放更加精准。

( 二) 突出基础性建设，提高金融服务的可得性

对于由地理可及性障碍引起的金融排斥，应着力加强基础设施建设。在地理条件允许的情况下，尽可能增加服务网点。在地理环境严重受限的地区，加强信息基础设施建设，发展无分支网点银行业务。在此基础上，扶持和引导农村金融机构在乡镇及村组扩面增点，延伸服务半径，加大面向农村地区尤其是贫困地区的三农资金投放，鼓励农村信用社、农业银行、邮政储蓄银行等涉农金融机构发挥各自优势，开展错位竞争和有序竞争，促进金融机构以合理成本和收益服务贫困地区、边远地区的农业现代化，进一步放活欠发达地区和老少边穷地区金融市场。同时，建立健全现代化支付清算体系和行之有效的保障体系。

( 三) 突出金融创新，提高金融产品和服务的辐射度

金融创新是实现普惠金融的重要途径。充分借助互联网和现代信息技术，以市场和实际需求为导向，科学定位目标客户并细分业务，推出更多辐射度高的普惠金融创新产品和服务，努力将多样化、多层次、多方面的金融需求主体全面纳入普惠金融体系中。充分发掘虚拟资源，以大数据和云计算为基础，积极推进互联网+ 普惠金融创新，精简业务流程手续，全面提升小额取现、账户转账和信息査询等服务的便捷性，高质量地满足民众基本的金融服务需求。在有效管控风险的前提下，支持商业银行与互联网企业、电信运营商等广泛开展宽领域、高水平、深层次的合作，创新服务模式、渠道和业务产品，借助互联网技术和电信运营商等增强支付结算、资金融通等服务功能。创新发展小额信贷业务，促进商业性小额信贷和公益性小额信贷均衡发展，推动小额贷款公司与大型金融机构深化合作，实现小额贷款公司的网络优势与金融机构的资金优势的有机整合。适度加强对公益性小额信贷的支持力度，更好地发挥普惠金融的作用。

( 四) 突出政策导向，构建有效的普惠金融激励机制

尽管我国连续出台了一系列普惠金融扶持政策，但从实际执行情况看，部分扶持政策由于地方配套措施没有及时跟进等原因，未能很好地发挥作用，与发展普惠金融的目标要求还存在较大差距，仍需出台更多有针对性的激励扶持政策，使之既符合金融企业追求赢利和防范风险的双重目标，又不偏离普惠金融服务对象的现实需要。要强化金融供给侧政策导向，综合运用税收优惠、财政贴息、财政补助等多种手段，引导更多资金投向弱获得对象、造血型领域和公益性服务，促进普惠金融资金最大化集聚和利用。建立适当的风险补偿和转移机制及普惠贷款风险补偿基金和担保基金，完善普惠信贷风险补偿机制。健全差别化考核评价激励机制，对在普惠金融服务中有较大贡献的金融机构给予适当奖励。完善责任共担机制，适当提高三农和小微企业不良贷款容忍度，加强政策性担保体系建设。

( 五) 突出金融知识教育，提高广大受众的主动意识

在市场经济环境中，金融消费是典型的理性选择行为，消费主体需要进行相应的成本收益计算，因而必须具备一定的金融知识。因此，应加强金融知识的宣传教育，提高民众的金融知识水平，进而带动提高金融服务的获得感。如，俄罗斯制定了全国性金融扫盲5 年计划，周期为2011年7 月至2016 年6 月，计划资金为1. 13 亿美元，针对人群是小学到大学的学生和中低收入人群，目标是改善俄罗斯金融生态环境，提高民众金融行为的效率和民众共享普惠金融的水平。因此，立足我国实际，可通过宣传册、流动宣传车、公益广告、科普读物等形式，加强金融知识普及工作。立足老年人、残疾人、文化程度低的人群等，加大对其网上银行、手机银行、电话银行等线下体验培训，不断提高金融创新产品对弱获得群体的辐射力。

( 六) 突出风险防控，健全金融消费者保护机制

目前，很多国家在保护金融消费者权益方面，都制定了相关法律制度，成立专门的保护机构。我国在央行体制框架下已设置了相应机构，制定和出台了一些政策措施。为适应金融消费市场的新变化，应进一步完善金融消费者保护机制，加大金融领域违法犯罪行为的打击惩治力度。尤其是针对我国银行业发展特点，深入推进体制机制改革，健全金融机构服务定价管理机制，严格规范金融服务收费行为，加大信息披露和透明度建设，强化日常监管和消费者权益保护常态化工作，全力确保广大金融消费者能公平公正地享受金融服务。同时，加强信用体系建设，不断扩大信用信息基础数据库对弱获得群体的覆盖范围，充分发挥征信系统对普惠金融的服务保障作用。