船舶在船旗国检查中被不当滞留的探究
一、背景介绍
(一) 滞留对于船舶的影响
《中华人民共和国船舶安全检查规则》中对于安全检查的定义是指，海事管理机构按照本规则规定的程序，对船舶技术状况、船员配备及适任状况等进行监督检查，以督促船舶、船员、船舶所有人、经营人、管理人以及船舶检验机构、发证机构、认可组织等有效执行中国法律、行政法规、规章、船舶法定检验技术规范，以及中国缔结、加入的有关国际公约的规定。船旗国安全检查(FSC)是针对中国籍国内航行船舶进行的安全检查，它是对中国国内航行船舶最为直接和最为有效的监督控制手段，同时，也赋予了在船旗国安全检查中针对船舶的多项权利，如推迟船期、滞留禁止离港、限制进港、限制操作等强有力的制约措施。其中，船旗国安全检查中滞留是最为常见和直接的处理措施。
(二) 不当滞留的含义和表现形式
本文所探讨的不当滞留包含两个方面的含义：一是中国各港口海事管理部门违反相关法律法规非法滞留船舶，即超出中国相关海事法律法规的标准对船舶实施滞留;二是港口海事机构在实施滞留的情况下，滥用自由裁量权或者海事机构主观性的因素造成船舶的不当滞留。
二、船舶在船旗国检查中被不当滞留的原因分析
(一) 国内港口海事管理机构主管性的政策倾斜
1. 海事部门滞留率工作指标的限制
笔者在日常的海事执法过程中了解到，不少船东抱怨在国内许多的港口海事部门存在着船旗国安全检查滞留率的指标性要求，如未完成当年度的滞留指标，上级海事机构在年终督查中将会被扣分处理，这反映了中国部分港口海事机构在实施滞留措施时执法的随意性。滞留船舶的意义是及时消除船舶不适航和污染海洋环境的风险和隐患，促进海上安全形势的持续稳定。如果在日常的海事执法中，因滞留率的限制而在年底突击进行滞留，必然会引发一些不当滞留进而影响船东的利益，也将失去滞留这一措施的真正意义。
2. 海事部门地方保护主义
部分港口海事管理机构在实施滞留措施时，出于对本港籍船舶的保护，往往对于外港籍的船舶严格执法，导致在滞留数量上外港籍船舶远大于本港籍的船舶。这种地方保护主义思想和海事部门主观性的执法倾斜，如果延伸至海事各个业务部门，将会给海事执法的公平性和统一性带来不利影响。正是因为这种不当的选船机制，才造成部分外港籍船舶被不当滞留。
(二) 各部门执法标准不一致
法律法规对于缺陷是定性而非定量的描述。如严重的程度、何为严重、严重到什么程度等缺乏统一的执法标准。国内不同的港口海事管理机构之间或者海事部门和船舶检验机构之间对于部分法规的条款有着不同的理解，这导致同一个缺陷可能在不同的港口有着不一样的处理代码，或者海事部门和船舶检验机构出现技术上的分歧。如《2011 年国内航行海船法定检验技术规则》第四篇 2-2 章1.15 ⑨规定：除安装在救生艇上的柴油机外，位于高压燃油泵与燃油喷油器之间的所有外部高压燃油输送管路，应设有一个能够容纳因高压管路破裂对漏出的燃油加以保护的套管管路系统。这种套管包括内装高压燃油管的外管，构成一固定组装件。套管管路系统还应包括一个收集漏油的装置，以及一个燃油管故障报警装置。但对于将高压燃油泵和燃油喷嘴以及之间的高压燃油管路密闭在防护外壳内而无外露部件的柴油机，若其内部设有泄油通路，则不必满足此要求。对于 2011 年 9 月 1 日之前建造的船舶，或者 2011 年 9 月 1 日之前安装上船的柴油机(以日期为先者)，应在不迟于 2012 年 3 月 1 日以后的第一次检验满足下列要求：对于货船，不论柴油机输出功率大小，可采用适当的围蔽(如采用防护外壳或者防溅挡板等形式)为高压燃油泵和燃油嘴以及之间的高压燃油管路提供保护，而不必加装高压套管组件以及燃油泄漏报警装置。
三、不当滞留后的救济途径
船舶在国内港口接受船旗国检查(FSC)被不当滞留的救济途径相对于港口国监督检查(PSC)来讲比较狭窄。我国政府为了提高中国籍国际航行船舶在航运市场的竞争力、降低中国籍船舶在国外港口滞留的风险、保护中国籍船舶的利益，船舶在 PSC 检查中不当滞留的救济途径更加宽泛，包括备忘录复议程、港口国复议、船旗国应急响应等组合式的官方救济途径。另外，国内航行船舶的船员和船东与国际航行船舶的船员和船东相比，部分国内航行船员素质欠缺、维权意识薄弱，造成国内航行船舶在被不当滞留后的反应比较无奈。
《中华人民共和国船舶安全检查规则》第十三条规定：船舶有权对海事管理机构实施船舶安全检查时提出的缺陷以及处理意见当场进行陈述和申辩。海事管理机构应当充分听取船方意见。《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。船舶安检针对国内航行船舶实施的船旗国检查(FSC)属于海事行政行为，针对此行政行为，中国出台了《行政诉讼法》《行政复议法》等法律，船舶在遭受不当滞留后，可以当场进行申辩，也可以向上一级海事管理机构提起行政复议和诉讼，并向国家赔偿机关提起赔偿要求。但是由于海事管理机构实施海事行政管理行为的特殊性，对于船舶遭受不当滞留的具体细化的救济法律尚未出台。如具体的救济和申诉程序、船东在不当滞留中损失的界定、安检中对不当滞留认定的第三方技术支持、安检员与船舶检验机构的责任判定等方面还存在空白。
四、海事部门应对不当滞留的建议
(一) 进一步完善海事法律法规
国内法规中对于船舶遭受不当滞留后的救济途径的模糊界定，在实际的操作过程中给船东带来了不必要的麻烦。在当前情况下，海事监管与船舶救济的矛盾将日益突出。海事部门内部出台的规范性文件在避免对船舶造成不当滞留和在行政诉讼中作为法律依据来执行是不够的，亟待出台一系列的海事法律法规来支撑和细化船舶在遭受不当滞留情况下的解决途径。笔者建议应广泛征求船员、船东、船舶管理和经营人的意见和诉求，从申诉程序、技术支持、责任判断、安检员考核管理等方面着重立法，这样才能有效保护船员和船东的利益，完善海事行政执法行为，促进航运经济稳定发展。
(二) 制定统一的执法标准
当前中国 FSC 检查依据的国内航行海船法定检验规则不断地更新，一些新的设备和先进技术的应用，国内各个港口海事管理机构之间或海事管理机构和船舶检验机构之间对于法规部分内容的理解不一致，经常会发生船舶被不当滞留的现象。建议上级海事管理机构进一步加强和船舶检验机构的沟通协作，定期加强对安检滞留缺陷的数据统计和分析，对于易发生的纠纷和误解的法规条款在全国范围内采取统一发放文件的形式进行通告，在安检缺陷定性和定量的情况下制定统一的执法标准，避免船舶在海事技术管理层面上的争议缺陷而导致不当滞留。
五、结语
目前，船舶滞留对于船东的利益损失有可能进一步放大，海事部门加强船舶监管和扶持航运经济的矛盾日益严峻。海事管理机构应该积极转变工作思路，加强对刺激航运经济和保护船员利益等方面的政策性研究。在安全检查过程中减少船舶被不当滞留的情况，正确引导船舶管理人和经营人加强船舶和船员管理，减少安全营运风险，保持航运市场的良性竞争，共同推进中国航运市场经济的持续稳定发展。