对《中华人民共和国立法法》第十六条的思考分析

2000 年公布的《中华人民共和国立法法》( 以下简称《立法法》) ，是关于国家立法制度的一部重要法律。随着社会的发展和全面深化改革的推进，在立法工作中遇到了一些新情况、新问题，这对加强和改进立法工作提出了新要求。基于此，2015 年3 月15 日第十二届全国人民代表大会第三会议对《立法法》进行了修正。笔者在阅读新《立法法》全文之后，针对其第十六条之规定作如下思考。

1 原《立法法》第十四条修正为新法第十六条的动因

1) 向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，由常务委员会会议审议并决定是否提交全国人民代表大会审议，程序较为单一，审议人员较为固定，作出的决议不具有广泛性。在全国人民代表大会闭会期间，常务委员会审议法律案，成员基本不变，尽管今天出席的是这些委员，明天出席的是另一些委员，表面上看审议人员发生了变化，但就其本质而言还是常务委员会那些成员，没有发生什么变化。另外，该法律案的审议仅仅经由常务委员会会议进行审议，程序较为单一，外界的声音较难进入其中，且缺乏外界监督。

2) 常务委员会会议审议法律案缺乏内外博弈机制。这里所说的内是指常务委员会会议成员，外则是指广大人民( 本文特指全国人民代表大会代表) 。一部高质量的法必须兼顾多方面，是多方妥协的产物，而该法的起点则是法律案的提出，如果一部法律在提案期间就被否决，根本就不可能再有表决的机会，那么就算这即将是一部很好的法律，也会被扼杀在摇篮之中。向人大常委会提出的法律案，仅由常务委员会审议，也就是由内人审议，而无外人参与，缺乏外人与内人博弈的机制。

3) 开门立法的通道尚未完全打开。一旦程序启动，立法几乎就成了部门间利益的博弈，反反复复之间，不外是权利的平衡默契及相互妥协可接受的尺度判断，以平衡的程度作为法律案是否成熟的标准，就是把官与官的博弈置换了本该最需看重的民与官的博弈。民意表达的通道少而窄，在基层群众看来一些具有实际价值，最有必要用法规形式加以规范的问题，很难进入立法程序，或因尚不成熟被搁置起来，长时期尘封，甚至再无人过问。如此不接地气的立法过程，自然缺乏民意基础，怎么能让人增强法治意识呢?[1]

4) 常务委员会成员的法律水平有限，也并非是法律案针对情况的当事人，因而对实际情况并不一定了解，可能会作出片面的甚至错误的决定。全国人民代表大会闭会期间，向人大常委会提出的法律案往往是现实中普遍存在的问题，也是广大人民群众密切关注的问题，这些问题来源于群众，而人大常委会成员往往都身居要职，工作非常繁忙，对外界发生的事情通常是间接了解，在较短的时间内很难有全面的认识; 同时，在常务委员会这一特定的范围人群中，其法律水平相对有限，这些因素往往都会导致常务委员会在审议提案时可能会出现这样或那样的疏漏。

2 新《立法法》第十六条产生的积极作用

1) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，促进了民主立法，开门立法，让更多人参与立法，使立法的通道进一步畅通。草案上述规定很好。罗清泉委员说，这既是民主立法的重要内容，也有利于全国人大代表提高履职能力[2]。立法关系到每一位社会成员的权益，可以说是一项最为广泛的社会组织动员和理性规则设计，要求选择精准，具有普遍遵循的意义，这就决定了立法必须坚持走好群众路线，坚持倾听群众呼声，坚持尊重群众意愿。只有当群众真正成为立法的参与者而不是局外人，法才会深入人心，遵法护法才会成为自觉行动，依法治国的目标才能得以实现[1]。修正后的《立法法》第十六条，使全国人大代表参与立法的环节不仅仅停留在提交议案和表决上，在常务委员会审议法律提案过程中，人大代表也有权参与其中，这似乎把民众参与立法的权限扩大了，或者说是提前了。民主原则要求立法程序民主和决策民主，坚持两者对确保立法正确方向，确保制定出的法律、法规的质量，具有重要作用和意义[3]。

2) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，无形之中形成了一种立法监督，其实质乃是对立法权的监督和控制，具体则表现为对立法过程的动态监督以及对立法结果的静态监督[4]，因而对常务委员会的权限起到了约束作用。全国人大常委会审议向其提交的法律案的程序单一，人员组成固定，很可能形成一人武断的局面，这在前面已经论述。为了避免出现这一局面，引入全国人大代表，其必要性显而易见。比如，在常务委员会组成人员、召集程序、表决方式上不合乎法律规定时，因为有人大代表这一外界因素的介入，在上述违法违规过程中可以提出纠正意见，可以促进审议的公正有序; 另外，由于常委会作为一个集体，若没有相关的外部机制对其权限予以约束，很容易形成擅权。因此，引入全国人大代表后，能够对常委会审议权限起到制约作用。

3) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，将会使作出的决定更贴近现实，符合民意。法律案的提出源自社会生活，源自群众，其往往是对社会中普遍存在的问题的解决方案。常委会组成人员作为公职人员，不可能对每一项法律提案都进行实地调研，这样难免会对某些法律案的认识缺乏现实基础，进而导致作出的决议不能充分体现民意。此时引入全国人大代表，他们作为民众的代表，对现实中存在的普遍性问题掌握着第一手材料，对问题有深入地了解。在聆听人大代表的意见或者阐述之后，常委会组成人员对现实问题也会有较全面的认识，再加上与民意代表之间的博弈，对审议决定的正确作出起到了良好的促进作用，更重要的是能体现民众的意愿。

3 新《立法法》第十六条仍存在的不足

1) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，其代表人选如何确定，并未提及，值得商榷。在考虑代表人选时，需要考虑三方面因素: 地域、法律水平和特殊技能。地域因素主要是考虑沿海发达城市和中西部经济水平相对落后的城市之间，省、直辖市、自治区和香港、澳门特别行政区之间。法律水平因素主要考虑立法是由特定的主体依据一定的职权和程序，运用一定的技术，制定、认可和变动法这种特定规范的活动。立法者需拥有一定的法律水平、法律素养，能够运用一定的立法技术，所谓的立法技术是指开展立法活动的方法和技巧的总和[5]，或者是制定和变动规范性文件活动中所遵循的方法和操作技巧的总称[6]。特殊技能因素主要是考虑针对一些刑事犯罪、经济侦查手段等有高技能要求的特殊领域，需要立法者能够具备或者了解这方面的技术。

2) 从统计学角度看，一个很重要的因素就是人大代表这一样本数量的确定。抽取的样本数越多，得出的结果就越接近实际，越具合理性，但在实践中不可能这么做。首先，全国人大代表近3 000 人，面对这么庞大的群体，常务委员会不可能一一去征求他们的意见; 其次，倘若能够征求到所有人大代表的意见，其相当于在常务委员会召集下提前开了一场全国人民代表大会; 再次，全国人大代表人数的多少难免会对常务委员会决议程序造成影响，这些都是亟待解决的问题。

3) 将全国人大代表引入常务委员会议程中，将使这些代表比其他人大代表提早接触到法律案，是否会形成先入为主的观念，对继而召开的全国人民代表大会的表决产生影响呢?

4) 从经济效益角度看，相关的费用是否必要，将质疑全国人大代表被引入常务委员会议程中。全国人大代表来自全国各地，其交通、住宿、饮食等相关费用无疑是一笔巨大支出( 这是必须发生的，由我国的政体所决定) ，这些支出虽然由国家财政承担，但本质上仍由纳税人承担。倘若人大常委会需要征求全国人大代表的意见，其重要性非比寻常。因此，面对面的交涉途径属常态，这样的话，人大代表前往常委会发表意见，其伴随的相关费用也将产生。同一个法律提案在常务委员会审议阶段产生了一次人大代表费用，在全国人民代表大会召开期间又将产生人大代表费用，试问: 前一项的费用支出是否必要，进而质疑新《立法法》第十六条之规定的必要性。

5) 若全国人大代表的意见与常务委员会意见不一致时，又该如何决议呢? 新《立法法》未作出明示。

6) 修正后的《立法法》第十六条用应当，则表明必须有全国人大代表的意见，这是否会影响常务委员会审议法律提案的效率呢? 全国人大常委会每两个月召开一次，在审议法律提案过程中，要求必须征求全国人大代表的意见，而有些人大代表的法律水平有限，难以给出意见，或者出于其他原因导致不能及时联系或者联系不上人大代表等，这些因素都会给常委会工作带来不便，影响效率。

4 解决方案或建议

针对新《立法法》存在的不足，提出解决方案或建议:

1) 在发表意见的全国人大代表的数量上，笔者觉得不宜过多，也不宜过少，比例为全国人大常委会人数的1 /2 以上，最多不得超过全国人大常委会人数。将人大代表人数上限定格在与常委会成员人数持平，主要是基于法律提案的审议是内外双方博弈后的结果，倘若双方人数不一样，一多一少，难免会有些不公平，所以把人数定格在与常务委员会人员持平状态以达到最大限度的公平。尽管如此，法律提案的审议终究是新《立法法》第十六条赋予全国人大常委会的一项职能，人大代表不能喧宾夺主，占据主导地位，故其人数不能超过常务委员会人数。另外，人大代表发表意见的作用是要能影响常务委员会的决议，这就必须要有一定的数量，笔者认为把下限定格在1 /2 较为妥当。常务委员会人数的1 /2 以上的人大代表形成的意见类比于常务委员会成员一半以上的意见，故可称为绝大多数人的意见，能足够引起常务委员会的重视，对其审议过程也会起到一定的影响作用。

2) 在全国人大代表的人选上，笔者认为必须综合考虑地域、法律水平和特殊技能这三方面因素。向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，这些提案都是人民反映最为强烈的问题。在征求人大代表意见时，笔者建议，在地域上兼顾沿海发达城市和经济发展相对落后的城市，分别征求一定数量人大代表的意见; 若该法律案关乎省、直辖市、自治区和香港、澳门特别行政区时，则需分别征求两地一定数量代表的意见。同时，在被征求意见的人大代表中，最好有法律背景或者从事与法律相关工作的人大代表，这么做能够提高审议的质量和效率。另外，特殊技能这一因素唯有在涉及相关领域时才予以考虑，需要时可以直接在具备特殊技能的人大代表中选出。

3) 费用支出和先入为主两个方面均是对新《立法法》第十六条的挑战。在费用支出上，笔者认为需在价格与价值之间进行权衡。当一项法律提案关乎民生却被常务委员会成员忽视时，作为广大民意的代表提出自己的意见后或许能够引起常委会的注意，若该项提案最终成为法律，其价值是无法估量的; 当然，有时人大代表的意见并不会改变该项提案的命运，但至少针对该提案的意见被提出来了，也是有价值的。与之相对应的是征求代表意见时支出的费用，在此，上文已经论述了人大代表的数量为常委会成员的1 /2 以上，不得超过常委会成员数量，而且拥有法律背景的人大代表优先，足以提高审议效率，也会间接降低费用。另外，法规的经济收益，其具体内容包括: 法规能够节约交易费用，法规能够为人们从事社会经济活动提供一个行为框架，法规可以引导人们消除或减少经济活动中的搭便车行为，法规可以减少不确定性等[7]。通过以上对比分析，我们可以清晰地看到价格与价值之间我们应该追求价值，价格我们可以通过多种方式去降低。至于先入为主观念，可以在会后通过对人大代表进行法律素质方面的培养或者学习予以改变。

4) 人大代表的意见与常务委员会的意见不一致时的解决方案。良好的立法决策本身不仅要真实地反映各相关主体的利益要求，在各种相互冲突的利益需求中构造多数认可的平衡[8]。笔者建议采取类似一人一票的投票制度。人大代表和常务委员会成员视为各有一个投票权，持反对意见的为反对通过票，持同意意见的为同意通过票。通过对意见的统计，最终人数多者的意见即为最终决议。另外，当出现持同意意见和相反意见的人数相同的局面时，建议最终作出审议通过的决议。因为双方争议如此之激烈，说明该法律案颇具争议，少部分人难以驾驭，所以需要由全国人民代表大会来进行审议更为妥当。作出同意通过的决议，由全国人大常委会向全国人民代表大会提出，让全国人民代表大会来审议。

5) 建立全国人大代表提出意见后的反馈机制。常务委员会在审议法律提案过程中，征求了全国人大代表的意见，但最终的决定权在常务委员会手上，因此，是否采纳该意见需要给人大代表以交代，否则，征求意见这一程序只会流于形式，而不会起到实际作用。至于通过什么形式予以反馈，在上文提到通过对各方所持意见的人数多少来决定是否通过的表决方式，因而可以制作一份各方意见的人数统计报告并交给提出意见的人大代表; 或者由常务委员会直接向该人大代表说明决议过程以及意见采纳情况。

综上，仅仅是笔者个人针对新《立法法》第十六条之规定所进行的思考，其规定既有亮点也有不足，但从整体上看，能够起到促进民主立法，提高立法质量的效果，对于我国法律案的审议程序是一次有益的尝试。究其伴随的不足，笔者坚信在日后法律实践中，立法机关、司法机关、行政机关以及广大人民群众定会通过各种方式去弥补修正，使其更加完善。