论流动人口发展权及其保障途径

摘要：流动人口发展权是流动人口应该享有的与流入地居民同等的就业、教育、文化、政治、社会保障等各方面的基本权利和合法利益。目前，我国流动人口的流动自由权、生命健康权、平等发展权、社会保障权等遭受到不同程度的侵害，这与现阶段我国经济发展不平衡、户籍制度改革不彻底、公共服务不均等、社会保障碎片化、流动人口文化教育程度不高等因素密切相关。随着经济发展步入新常态，必须通过持续发展经济、促进流动人口管理的法治化、深化户籍制度改革、推进公共服务均等化以及完善社会保障体系等途径，促进流动人口发展权的实现。

关键词：流动人口；发展权；保障途径

改革开放以来，限制人口自由流动的体制藩篱逐步被破除，市场经济的发展和城镇化进程的推进，也激发了人口流动的活力，我国流动人口规模逐渐增大。庞大的流动人口已经成为社会的特殊群体和重要的社会力量。然而，由于经济、政治以及制度等诸多方面的原因，我国流动人口的发展权受到了不同程度的限制和侵害，一些关系流动人口切身利益的经济、社会、文化和政治等各方面权利得不到有效的保障，不但影响了流动人口的自由和全面发展，而且也影响到了我国经济的全面健康可持续发展和社会的和谐稳定。深入研究新常态下流动人口发展权存在的若干问题，继而提出有针对性的保障途径，对于促进流动人口发展权的实现和推动我国经济社会的发展和进步，具有重要的现实意义。

一、流动人口、发展权和流动人口发展权

1.流动人口

国际上一般运用“人口迁移”来界定人口在空间上的位置变动，用“迁移人口”表述人口迁移的群体。在我国，迁移人口是指户籍发生变动的人口，这与国际上所运用的概念基本一致。但是，流动人口并不是指迁移人口，它特指我国一定时期内活动范围跨越区域界限而户籍没有发生变动的人口。

首先，判断是否属于流动人口的基本根据在于“人口流动，户籍不动”，也就是“人户分离”。一般来说，划定流动人口的标志在于人口从户籍所在地流动到别的区域，而户口并没有随着他们一起来到新的地方。这一现象的根源并不在于流动人口的本身意愿，也不在于市场经济和社会文化等因素，而是我国户籍和人口管理制度的限制。其次，流动人口的特殊性在于流动人口的位置变动与其社会权利和福利待遇的不一致性。从现有制度安排来看，我国公民所享有的诸多社会权利和福利待遇与户籍制度相绑定和链接，大量流动人口无法享有他们生活、工作所在地的社会权利和福利待遇。最后，流动人口的流动本性在于追求自身的自由和全面发展。从当前的状况来看，“80后”“90后”日益成为我国流动人口的主力军，而且大部分都是从农村流向城市，从中小城市流向大城市，他们的目的是追求自身发展，向往更加美好的生活。但是，流动人口追求发展的权利受到诸多限制，而且缺乏相关法律制度的保障，以致于他们沦落成游离于城市与农村之间的“边缘人”和不同城市之间的“候鸟”。

2.发展权

发展权是指个人和国家参与政治、经济、社会和文化的发展并公平享有发展所带来的利益的权利。联合国《发展权利宣言》第一条开宗明义地指出：“发展权是一项不可剥夺的人权。”发展权表现为两种形态：个人权利和集体权利。作为个人权利，是指个人充分地、自由地参与政治、经济、社会和文化的发展，并公平享有发展所带来的利益，它的诉求指向国家；作为集体权利，是个人权利以民族或国家发展为基础，它的诉求指向国际社会。流动人口发展权主要是指个人权利，是依靠国家和政府履行相应的义务进而促进流动人口自由和全面发展的基本权利。因此，保障每个公民发展机会均等、公平享有国家发展所带来的各种福利和利益，是民族国家政府应当履行的国际义务。具体来说，“对国家而言，一是创造有利于发展的稳定的政治和社会环境；二是每个国家对本国的自然资源和财富享有永久主权，并制定适合本国国情的发展政策；三是每个人和全民族积极、自由和有意义地参与发展进程、决策和管理，并公平分享由此带来的利益”①。

经济发展是发展权的核心内容，是保障发展权实现的坚实基础，不断提高全体人民的生活和福利水平是国家和政府促进发展权实现的终极目的。发展权包括保障本国人民在资源、教育、医疗、保险、食物、住房、就业和分配等方面获得均等的机会，促进男女平等，消除种族、地域、性别歧视和不公正待遇等。与此同时，还包括享有公正合理的就业机会的权利；享受较高的物质和精神健康标准的权利；从科学、贸易、技术和经济进步中获益的权利；享有平等使用财政资源、参与制定公共政策的权利等。

3.流动人口发展权

流动人口发展权是流动人口享有的人权，是流动人口享有与流入地居民同等的生存、发展和过“好的生活”的权利，以及就业、教育、文化、政治、社会保障等方面的权利。它包括以下方面的内容：

首先，追求发展权利。新古典经济学用“推动―拉动模型”解释流动人口及其流动行为，劳动力在不同地区所获得的工资、福利存在较大的差异，存在着劳动力市场的不公平性，最终导致了一些人口从劳动力过剩、收入偏低的国家或地区，流入到劳动力需求旺盛、收入较高的国家或地区。这一理论的假设是“人们总是追求更好的生活条件和经济需求”。改革开放以来，我国流动人口的流动趋势表现为：从农村流向城市，从中小城市流向大城市，从中西部地区流向东南沿海地区，从贫困落后地区流向发达地区。这从国家内部层面验证了新古典经济学理论假设的合理性。

其次，自由选择权利。联合国人权专家阿马蒂亚・森认为，“实现人的自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”②。人的发展必不可缺的东西有两个方面：一是食物、住房、卫生保健和安全保障等最基本的生活必需品；二是就业机会、教育条件以及文化、人的尊严与自由等精神方面的关切。从发展权的本质来说，流动人口发展权是要使每一个流动人口在个性、精神、伦理道德以及其他方面获得最充分和最自由的发展。因此，流动人口的自由选择权，包括选择地域和城市的迁徙自由、选择职业和工作的自由、免于政府侵害和干涉的自由等。 再次，机会均等权利。发展权作为一项基本人权，具有普世性，即“所有的人都因其人类之本质属性而享有人权，人权是一种人类所普遍分享的权利，这一点不会因当事人的性别、出身、种族、国籍、宗教以及法律背景或文化归属的偶然性而受到影响”③。国际社会已经普遍认可“发展机会均等，既是国家的权利，也是国家内部个人的权利”。所以，社会主体无论是处于流动状态还是处于非流动状态，无论是处于城市还是处于农村，无论是在大城市还是在中小城市或农村，都应当享有平等的发展机会。

最后，发展利益共享权利。“流动人口是经济社会发展建设者，他们也理应是经济社会发展成果的享有者。”④流动人口发展权的意义在于为流动人口提供与流入地居民平等分享发展成果的机会和权利。流动人口享有发展权，意味着他们可以而且应当享有与流入地居民同等的经济政治权利和社会福利待遇，在为当地经济社会发展服务的同时，也能够融入到流入地的政治、经济、社会和文化生活当中，公平享有流入地经济社会发展的成果。

二、我国流动人口发展权问题及其根源

1.流动人口发展权问题

第二，生命健康权堪忧。从就业领域来看，流动人口主要从事建筑、加工制造、社会服务等行业，这些职业劳动强度大、收入较低，导致流动人口的生活水平普遍不高，严重影响了他们的身心健康。从居住环境来看，大多数流动人口居住在城市的边缘地带、城中村或者工棚里，居住条件较差，环境卫生恶劣，影响了流动人口的生活质量。从劳动环境来看，大多数流动人口工作在中小企业和私营企业，工作环境较差、安全防护措施简陋，也在一定程度上损害和威胁着流动人口的生命健康安全。

第三，平等发展权遭受侵害。首先是就业歧视。流动人口的就业歧视表现在，很多流入地用人单位只招收具有本地户口的人，排斥没有本地户籍的异地流动人口。即使是同一单位的工作，也存在“正式工”和“临时工”的差别，而流动人口的身份则多为“临时工”。其次，公共服务不均等。一般来说，城市居民享有的教育、交通、医疗、住房等公共服务由城市所在地的政府来保障，而流动人口却不在其中，流动人口与流入地居民之间存在不平等的社会权利和福利待遇。最后，流动人口受到同工不同酬、克扣工资等不公正对待，合法经济权益也时常受到侵害。

第四，民主政治权利被忽视。主要表现为流动人口无法在流入地享有和行使选举权和被选举权。我国《选举法》规定，通过划定选区进行选民登记，选举各级人民代表大会代表，通过人民代表大会管理国家各项事务。关键的问题是哪些公民可以登记为选民？根据《选举法》，如果具有本选区户籍，当然地成为本选区的选民；如果没有户籍，依据在本选区的居住时间以及根据当事人的意愿，可以登记成为本选区的选民。然而事实上，流入地的政府很少吸纳和组织流动人口参与当地选举活动，因此也极少有流动人口被选为当地各级人民代表大会的代表，参与到国家和政府的政治生活当中。

第五，社会保障权缺乏保障。流动人口社会保障存在三个方面的问题：首先是参保率低。据2010年的数据显示，我国“家庭人均收入低于1000元的农业流动人口中，仅有11.6%的人参加了养老保险”⑥，很多流动人口特别是农民工参与社会保险的意识还比较弱。其次是双重标准。很多雇佣流动人口的中小企业没有给流动人口购买养老、医疗和失业等保险，流动人口在医疗、生育、养老、失业等问题上享受不到流入地城市居民同等的权利和待遇。最后，社会保险异地转移接续不畅。即使是流动人口购买了社会保险，但是由于他们经常更换工作岗位和居住地，由于我国不同地方的社会保险转移接续不甚通畅，能够成功享受社会保险的也很少。

2.流动人口发展权问题的根源

第一，经济发展不平衡。改革开放以来，国家进行经济体制改革，建设社会主义市场经济，提出了“让一部分人先富起来，先富带动后富，最后实现共同富裕”，“效率优先，兼顾公平”的经济发展思路。这种思路和观念极大地激发了市场的活力，带来了经济社会的发展繁荣，同时也导致了诸多问题：城乡之间、区域之间发展不平衡，“三农”问题突出，过度强调经济增长而忽视利益分配的公平正义等。经济发展不平衡一方面促进着人口的流动，吸引着中西部欠发达地区的劳动力到东部沿海发达地区打工就业和安家落户；另一方面，由于流动人口无法享有流入地的经济社会发展成果，导致流动人口与流入地居民之间发展程度存在差距，而且这种差距还有拉大的趋势。

第二，户籍制度限制。我国流动人口发展权问题的主要根源在于户籍制度。户籍制度作为人口管理的制度规范，如果赋权具有合理性，对流动人口发展并不会产生太多的影响，关键的问题在于现行户籍制度的赋权存在差异性，以是否具有当地户口作为判断是否享有社会权利和福利待遇的根本根据，必然会对无户籍的流动人口产生种种不利影响。2014年7月出台的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确提出要建立城乡统一的户口登记制度，全面开放落户条件，目的就是要从户籍上终结传统的城乡二元结构。但是政策从提出到落地还有一段距离，流动人口真正在流入地落户仍然受到很多的限制。

第三，公共服务的不均等。国家尊重和保障流动人口发展权，意味着除了对流动人口发展权保持克制而不侵害之外，还应当履行为流动人口发展权的有效实现提供机会和条件的义务，包括政府应当给予流动人口基本均等的社会公共服务。目前，国家只负责和保障城镇居民的公共服务，而农民的基本公共服务长期由自己负责、自己解决；城市政府只负责具有本市户籍的城市居民的公共服务，而外来流动人口的公共服务长期被排除在当地政府的公共政策之外。由于政府公共服务的差异性，流动人口无法获得流入地政府的公共服务，无法享有与流入地居民同等的社会权利和福利待遇。 第四，社会保障的“碎片化”。社会保障的碎片化表现为不同人群适用不同的制度体系，也表现为不同地方社会保障政策的标准不同。诸如医疗保险，最早建立的是城镇职工医疗保险，后来又建立了城市居民的医疗保险和新型农村合作医疗，不同的人群适用不同的医疗保险制度，造成医疗保险报销比例和费用承担方面的差异。再比如“新农合”是县级统筹，一个县一个标准，经济发展水平和财政收入不同的地区，补助标准也会存在很大的差异。

3.流动人口发展权问题对经济社会发展的影响

第一，阻碍人口流动。无法享有自由流动、生命健康、平等劳动和社会保障等权利，会直接影响流动人口的流动意愿，近几年南方部分省市出现的节后“用工荒”现象就是例子。当前我国人口红利下滑，劳动力供给减少，如果人口流动受阻，劳动力无法得到合理调配，不但会严重阻碍劳动力的有效供给，也影响到城镇化的进程，最终必然会影响经济的发展。

第三，影响社会融合。由于户籍等原因，流动人口无法与流入地居民享有同等的社会权利和福利待遇，也无法享受政府提供的公共服务，并容易遭受流入地居民的排斥，进而导致社会冲突的产生，影响社会的和谐。2012年，北京市部分本地家长和外地父母为孩子“异地高考”的事件展开对峙，就是流动人口在谋求子女教育发展的过程中与流入地居民之间产生的隐性冲突。这些社会冲突到一定程度就会引发流动人口与流入地居民之间的对立情绪，影响到社会的正常融合。

三、流动人口发展权的保障途径

1.适应经济新常态，促进经济发展

2013年以来，我国GDP增速逐步回落，经济发展步入“从高速增长转为中高速增长”的新常态，“认识新常态，适应新常态，引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”⑨，也是流动人口发展权实现的根本保证。首先，要转变经济发展方式，优化经济结构和产业结构，加快服务业发展，进一步释放市场活力，为流动人口提供更多的就业机会，提高工资收入水平，为流动人口发展权提供经济保障。其次，要向全面深化改革要动力，创设良好的制度环境，深化户籍、考试招生、社会保障、城镇化相关领域的制度改革，为流动人口共享经济发展成果提供制度保障。最后，要助推经济发展的动力由要素驱动和投资驱动转向创新驱动和消费驱动，以政府创新引领和带动社会创新，形成大众创业、万众创新的良好局面，为流动人口提供更多的发展机会和出路选择。

2.增强法治意识，推动流动人口管理法治化

党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的决定，为流动人口发展权的实现提供了法治保障。首先，要增强流动人口的法治意识，使流动人口面对工资拖欠、克扣以及休息权、人格权受到侵害等情况时，能够及时通过法律武器争取和维护自身的权利和利益。其次，要从法律上承认并保护公民迁徙自由的权利，宣誓和保障流动人口的社会权利与福利待遇，宪法和相关法律要保护公民迁徙的自由，从立法上形成完整的保障流动人口自由迁徙的法律体系。再次，要通过严格执法、公正司法，维护流动人口的正当权益。流动人口在流入地通过法律维权，司法机关应当严格执法、公正司法，让流动人口感受到公平与公正，为流动人口发展权的实现提供司法保障。最后，要积极为流动人口提供法律援助。流动人口属于社会的弱势群体，法律援助机构应当为他们维权提供法律服务或者进行必要的援助，促进流动人口发展权的实现。

3.深化户籍制度改革

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确了“建立城乡统一的户口登记制度”的目标。要按照《意见》的要求，加快户籍制度改革的步伐，进一步调整放宽户口迁移政策，实施差别化落户政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，使公民享有自由选择落户地点的权利，并且平等享有居住地的各种社会权利和福利待遇。

4.推进基本公共服务均等化

首先，要加强流动人口的职业培训和就业指导，使他们适应市场需求，向专业化、技能化和实用化方向发展，提升自己的综合素质和生存能力。其次，要提升城市综合承载能力，扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，建立流动人口基本公共服务财政投入正常增长机制，使流动人口能够享有与流入地居民同等的公共产品和公共服务。最后，要建立流动人口基本公共服务绩效评估体系，完善跟踪和反馈机制，吸纳流动人口参与流入地政府和社区管理，保障流动人口对流入地公共事务的知情权、参与权和监督权。

5.完善社会保障体系

首先，要培育和提高流动人口的参保意识与维权意识。应该通过定点宣传和电视、报刊、网络等不同形式，加大对流动人口参加社会保险的宣传力度，引导流动人口和工作单位积极参加工伤、医疗和养老等相关保险，缴纳住房公积金，并在此过程中提升流动人口的依法维权意识。其次，要严格执行最低工资标准，提高流动人口的收入水平，努力将长期在流入地工作就业的外来流动人口纳入城市最低生活保障和失业保险范围，使流动人口获得最基本的生活保障。最后，要搭建流动人口与城市原住民之间、流动人口内部之间的沟通平台，增进流动人口与城市原住民之间的相互了解和情感沟通，使流动人口能够尽快适应和融入城市生活，真正成为名副其实的“城市人”。