提升城镇化发展质量的策略与路径

摘 要：改革开放30多年来，我国城镇化快速发展，取得了令人瞩目的成就，特别是2011年，我国城镇化率首次超过50%，标志着城镇化发展进入新的发展阶段。但是，由于长期的要素驱动，实行粗放型外延式发展，城镇化发展质量并不高。要提升城镇化发展质量，实现集约、绿色、智能、低碳发展，应切实转变发展方式，从“要素驱动”向“创新驱动”转变，以科技创新全面提升城镇化发展质量。

关键词：城镇化发展质量;要素驱动;科技创新;低碳发展

中图分类号：F291.1 文献标识码：A

改革开放30多年来，我国城镇化进程快速推进，这种快速推进的城镇化主要得益于廉价的土地、劳动力等要素的贡献，得益于高消耗、高投入、快速扩张的数量型增长模式。进入经济发展新常态以后，受要素资源约束的影响，传统的、过度依赖要素驱动的城镇化发展模式难以为继，迫切需要转变城镇化发展方式，以科技创新推动城镇化发展，用尽可能少的资源、土地、人力投入实现城镇化集约、智能、绿色、低碳发展。

一、传统城镇化发展质量不高的表现与症结

1.“重土地城镇化，轻人口城镇化”：土地城镇化发展迅速

2.“重城镇发展速度，轻城镇品位提升”：城镇发展呈现非均衡性增长

3.“重要素驱动，轻创新驱动”：城镇发展创新能力不足

受要素驱动路径依赖和传统城镇化评价标准的影响，我国城镇化发展以要素驱动为主，缺乏创新动力，主要表现在：一是传统城镇化发展模式不支持技术创新。在以要素驱动城镇化发展的传统城镇化发展轨迹中，受理性“经济人”约束和利益最大化的驱使，大量的货币资本和人力资本密集涌入房地产行业，而房地产行业从资源投入到产品本身属于低技术行业，从而显示出传统城镇化发展模式对技术创新信号引导上的浅层次和低档次。二是传统城镇化发展模式不支持管理创新。在以要素为主要驱动力的传统城镇化发展中，政府干预主导着城镇化发展全过程。由于政府在城镇化发展中过于注重速度和指标，缺乏对治理的重视，使得管理创新落后于城镇发展，导致“大城市病”和大批农民“被上楼”等问题得不到有效解决。三是传统城镇化发展模式不支持制度创新。我国的城镇化是“自上而下”的城镇化，即行政命令推动下的城镇化，城镇化建设常被作为地方政府的“政绩工程”“形象工程”，政府往往重视能提高政绩或形象的大项目、大工程建设，而对制度创新不敏感。 4.“重投入增长，轻效率提高”：城镇发展效率偏低

二、科技创新是提升城镇化发展质量的重要策略

当前，新科技革命浪潮风起云涌，科技创新已经成为推动经济社会发展的主导力量，尤其是在促进传统城镇化向新型城镇化转变的过程中，科技创新的作用已经从单一的工具性支撑逐步转化为全方位、多元化支撑，全面增强了城镇化发展的支撑力、引领力和承载力，推动着城镇化从“要素驱动”向“创新驱动”转变，从重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展转变。可以说，科技创新已经成为提升城镇化发展质量的重要策略之一。

1.以科技创新提高城镇化支撑能力

实践证明，依靠廉价的“土地红利”等要素驱动的传统城镇化发展方式已难以为继，良好的产业支撑才是城镇化发展的稳固之基，只有产业的集中、集聚、转型发展，才能容纳更多的转移人口、资金和就业等，城镇化发展才能摆脱“空心化”，而科技创新正是产业发展的重要驱动力。

科技创新能够推动战略性新兴产业发展壮大。战略性新兴产业是以科技革命和重大技术创新成果为基础形成的具有战略意义的产业，是未来城市综合实力的决定性力量。通过加大科技投入、强化协同创新、构建新型产学研合作体系等，产业在扩张过程中不断融入新技术、衍生新产业，科技成果有效转化为现实生产力，从而壮大战略性新兴产业规模;同时由于生物医药、新材料等战略性新兴产业主要依赖知识、技术的投入，能源、资源消耗较少，更有利于推进新型工业化，实现未来城镇化与新型工业化同步发展。

科技创新能够催生大量新型服务业。产业结构向高度化演进是产业发展的一般规律，正是科技创新的深刻影响，大量的新技术融入了制造业价值链条，改变了传统的制造业生产组织方式，设计、研发、销售等服务环节的价值增值逐渐超过生产环节的价值增值，物流、金融、信息服务、广告等生产性服务业逐步从工业部门脱离出来，为城镇化发展吸引更多的人口、就业、资金等创造了条件。

科技创新有助于改造、提升传统产业。传统产业在我国未来较长时期发展中仍有强劲的增长潜力和较大的发展空间。通过技术改造、节能减排、技术创新等创新活动，能更有效地推动传统产业走高端、高效、低能耗的高级化发展方向，通过融入高新技术，推动传统产业转型升级，可以提高产业的经济绩效，吸引更多资源、能源向实体经济聚集，摆脱城镇化对“房地产”业的过分依赖，夯实未来城镇化发展的实体经济基础。

2.以科技创新增强城镇化引领能力

美国城市地理学家纳瑟姆曾提出“S”理论，即城镇化进程大致经历起步（城镇化率低于30%）、加速（城镇化率在30%―70%）、成熟（城镇化率高于70%）三个阶段。经过改革开放30多年的发展，我国城镇化进程已从起步阶段进入到加速阶段后期（2013年我国城镇化率达53.7%），正在向更高级阶段演进，科技创新在引领城镇化突破人口快速增长、资源环境束缚等突出矛盾，实现更高层次发展方面的作用日益突出。

科技创新能够引领城市空间优化。科技创新能有效促进产业集群化发展，大量的产业集群形成了大学科技园、孵化器、高新区等创新型产业集聚地，能够进一步缓解土地的稀缺性，避免资源要素向城市过度集中;同时，科技创新产生的知识溢出效应，可以改变区域比较优势，迫使传统产业通过扩散、对接等方式，产生空间梯度转移，进而有效改善城镇布局，形成更为科学合理的城市结构。

科技创新能够引领城市智能化发展。智能城市是未来城市发展的一个重要方向，其本质是以科技创新引导的生活、生产以及管理方式的一场变革，是创新驱动型经济在特定空间上的具体体现。科技的发展，尤其是交通、通讯、信息技术的不断革新，推动城镇规划、管理和建设的调控手段全面升级，网络化、数字化特征日益明显，整个运行体系构成一个智能系统，使城镇运行的经济绩效和资源利用效率大大提高，城镇化发展质量大幅提升。

科技创新能够引领城市生态化发展。可持续发展理念的推行、生态文明理念的传播，极大地带动了生态城市的发展进程，良好的生态环境、生态资源越来越成为城市发展的核心优势，而科技创新是生态城市建设的重要支撑。正是大量新技术、新成果在循环经济、绿色产业、生态环境保护等领域的广泛应用，有效提高了资源利用效率和二次资源利用水平，形成了社会、经济和自然和谐共生的复合生态系统，推动城镇化逐步走上绿色、低碳、可持续发展道路。

3.以科技创新提升城镇化承载能力

城镇化承载能力指城镇资源禀赋、生态环境、基础设施和公共服务对城镇人口及经济社会活动的承载能力，主要包括资源环境承载能力和社会承载能力。城镇化承载能力决定着城镇化的发展能力，从长远看，科技进步的知识优势和创新资源的多寡才是提升城镇化承载能力的关键因素，正是大量创新技术在相关领域的广泛应用，才使得城镇承载能力与资源环境承载能力相匹配、与城市管理服务水平相协调，城镇化发展才能摆脱传统城镇化无法绕过的现实问题。 科技创新能够提升城镇资源环境承载能力。人口无限膨胀、废弃物污染加剧、大气环境质量恶劣等“城市病”问题对城镇资源环境承载能力提出了严峻的挑战，同时也对相关领域的科技创新产生了强烈的引致需求。一方面，通过信息技术和通讯技术的应用，能够对城镇资源和能源配置进行调控和优化，从而进一步强化对节能减排的监管，助力城镇形成低碳、环保的生产生活方式，打造宜居宜业的生存环境;另一方面，通过节水、节电、节能、节地等新技术的推广应用，可以减少城镇发展过程中土地等资源、能源消耗和污染物排放，进而推动城镇化从片面追求数量扩张向注重内涵发展转变，走上资源节约型和环境友好型的城镇化发展道路。

科技创新能够提升城镇社会承载能力。城镇化的核心是人的城镇化，尤其是农村转移人口在城市如何实现从简单的“去农化”到“现代人”的全方位转变，是考验城镇社会承载力的重要内容，也和科技创新密切相关。物联网、云计算、大数据等新技术的应用，可以整合分析交通、物流、教育、医疗等城市基础设施和公用服务部门的数据，发现规律，从而优化布局，促进公用服务资源共享，提高城市硬件设施的运行效率;可以全面推动城市公共安全保障和防灾减灾技术“升级”，提高城市对突发事件、自然灾害等的应急反应能力，进一步提升软环境实力;可以通过信息的处理，有效服务于政府决策，提升城市管理水平和公用服务水平，进而推动城镇化建设取得更多实效。

三、科技创新提升城镇化发展质量的路径选择

在我国城镇化从“要素驱动”转向“创新驱动”的发展新阶段，如何利用科技创新提升城镇化发展质量，至关重要。为此，应切实加强对城镇化中科技创新工作的系统部署，增强顶层设计、技术标准、平台载体、体制机制以及试点示范等方面的协调配合，实现城镇化发展速度与发展质量的均衡发展。

1.强化科技创新促进城镇化发展质量提升的顶层设计和战略谋划

城镇化建设是一项宏大的系统工程，涉及经济社会发展的方方面面，要切实提升我国城镇化发展质量，就必须做好科技创新提升城镇化发展质量的顶层设计和战略谋划工作。要对科技创新在提升城镇化发展质量中的重要作用有充分的认识，并从战略层面上进行针对性的研究，适时出台有关科技创新支撑城镇化发展的战略规划，明确城镇化科技发展的目标、任务和措施，强化科技创新在推进城镇化建设中的支撑和引领作用。

此外，还要注意加强规划之间的统筹与衔接。各地区在立足发展实际制定城镇化发展规划时，要注意包含有关科技创新的内容，要对科技创新提出具体的要求，还要注意促进规划之间的衔接与整合，进一步强化城镇化科技发展规划在未来城镇化建设中的重要地位，并发挥其支撑引领作用。

2.构建科技创新促进城镇化发展质量提升的技术标准和强制规范

当前，科技创新在城镇化建设中的技术标准体系尚不健全，不能满足城镇化建设的需要，严重阻碍了科技创新在城镇化建设中作用的发挥。因此，一方面要依据城镇化建设的总体要求，尽快研究制定城镇化建设中的技术标准体系，并统一建筑的节能、节水、环保标准、新技术推广标准等，在基础设施工程质量检验与验收中要强化科技创新类的技术指标，以确保基础设施建设的工程质量水平。

另一方面，在科学制定技术标准体系的基础上，还要着力提高强制性技术标准的权威性，加快强制性技术标准的推广应用，将绿色和强制性节能标准逐步向中小城市和农村推广和延伸，建立健全标准实施监督体系，加强对强制性技术标准的检查和指导，对不能达到标准的设计和施工企业要加大处罚力度。通过对技术标准的研究、制定及应用，为城镇化建设中科技创新支撑作用的发挥提供更为细化的依据。

3.完善科技创新促进城镇化发展质量提升的支撑载体和平台

科技园区和创新平台作为提升城镇化发展质量的重要载体，对于产业聚集、人口聚集、产业新城的建设都具有十分重要的作用，其发展的状况如何将会直接影响到城镇化发展的质量。为此，要对应城镇化建设发展的需要，规划建设一批科技型、创新型，知识密集型以及具有较强产业带动能力的科技园区和创新平台，充分发挥科技的引导作用，着力引进新能源、新材料、节能环保、生物医药、新一代信息技术等战略性新兴产业，形成高新技术产业集群效应，为城镇化建设提供产业支撑。

与此同时，还要注意发挥科技园区和创新平台对产业升级的辐射带动作用，着力优化创新创业环境，充分激发企业作为创新主体的积极性和创造力，支持企业和高校、科研机构建立多种形式的技术创新联盟，共同承担地方重点科技攻关项目，联合实施以企业为主体的重大创新产业化项目，引导和鼓励企业运用新一代信息技术、生物工程、节能环保等先进技术改造提升现有传统产业，在不断提高企业科技研发水平和自主创新能力的同时，加快实现城镇产业的转型升级。

4.建立科技创新促进城镇化发展质量提升的体制机制

完善的体制机制是发挥科技创新提升城镇化发展质量的制度保障。当前，体制机制建设的相对滞后已经严重影响了科技创新支撑城镇化建设作用的发挥。要进一步创新体制机制，一方面要强化市场对科技创新活动的引导作用。在摸清城镇化建设中科技创新方面基本情况的基础上，针对未来城镇化发展中的科技需求做好分析和预测，围绕城镇化建设中对科技创新的实际需求，对智能基础设施、公共服务平台、绿色普惠技术等与城镇化建设密切相关的重要领域和技术开展重点攻关和推广应用，突破城镇化建设中的关键技术难点。

另一方面，要建立健全科技创新提升城镇化发展质量的组织体系。尽快成立科技创新提升城镇化发展质量的领导小组，建立健全部门之间协调与联络的工作制度，特别是要加强投资、建设部门与科技部门之间的合作与协调，尽快建立起高效协调的城市治理机制以及部门之间上下联动、横向融合的组织机制，为科技支撑城镇化的发展提供成熟的工作组织体系，切实解决城镇化建设中的资源分散、行政分割、管理分治的格局和“孤岛现象”。

5.做好科技创新提升城镇化发展质量的试点示范

近年来，各地区在推进城镇化建设过程中，依照国家的相关要求和规定，陆续进行了一些科技产业化应用示范工程，在加快城镇化进程、提高城镇化质量和水平等方面起到了一定的示范带头作用。但值得注意的是，目前这些试点示范工程的规模及效应尚存在较大局限性，并未随之产生足够的影响力。在今后的工作中，应进一步加大城镇化科技试点示范的力度，为城镇化建设中科技创新功能作用的充分发挥提供经验和样本。

要根据各地区发展实际，分别选择不同地区、不同类型的具有一定代表性的城镇进行城镇化科技试点，总结先进做法及经验，进而在全国范围内逐步展开。要注意发挥已经进行建设的各类园区的示范带动作用，可以结合高新技术开发区、创新型城市、农业科技示范园区、可持续发展实验区等的建设，突出特点、各有侧重的进行试点示范，重点推动新能源及循环经济应用示范、智能交通网络示范、信息网络及大数据服务平台应用示范、建筑节能应用示范以及绿色低碳、生态宜居科技示范等。要加强节能减排、循环经济、新能源等先进绿色技术在城镇化重点项目和工程中的推广和应用，扩大其示范和带动效应，同时从群众关注的热点问题着手，切实提高广大居民的科学理念和科学素养，使他们能够更好地融入现代城市生活。

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