我国村民自治的制度空间与发展方向研究

【摘 要】村级民主是我国实现民主政治建设的重要措施之一，这一制度直面我国最广大的农民群体，保障其政治和经济权利，培育其公民意识。从村民自治制度的形成和发展来看，它建立在经济体制改革后，每户农民拥有了自己的一块土地的格局之上，并且土地也是农民的主要收入来源。同时它的形成与发展离不开国家以法律形式的推动。在促进农村发展上这一制度的优越性显而易见。但如今它面临着许多新的问题，土地的市场化、农民收入的多元化以及流动性的增强、管理事务的范围狭窄以及民主选举流于形式等，这些都呈现了村民自治的制度空间缩小的趋势，在此基础上，我们要思考我国的村民自治制度该走向何方。

【关键词】村民自治；制度空间；发展方向；市场化

在我国，民主政治建设自建国以来一直都是我国各级权力机关和政府的重要任务之一，不断的扩大和深化基层民主是我国发展民主政治的基础。而村民自治制度作为我国基层民主政治建设的重要组成部分，发挥着不可替代的作用。村民自治制度是以村民委员会为组织载体的利益表达渠道，它涉及了我国八亿农民政治权利的民主实现方式，具有着十分重要的意义。

一、村民自治制度的形成和发展

村民自治制度不是自古以来就有的，在专制社会，君主对国家的管理是一个从上到下的金字塔式的管理形式，作为统治底层的农村隶属于上一级的行政单位，不具备自治的权限。新中国建立以来，随着社会环境的变迁和经济的发展，尤其是改革开放后，认识到了充分发挥农民的自主性的重要性，从而开始了村民自治制度的形成和不断完善的过程，不断出台和修订的法律就是这一过程的见证者。接下来我就从环境变迁和法律渊源两个角度分析村民自治制度的形成与发展。

（一）环境变迁

1. 近代以来，伴随着西方的民主、自由等思想不断传入，一些民主人士开始在落后的中国宣传民主政治的意识，使得民主理念不断发展、深入人心。建国后，人民的政治权利更是得到了宪法和法律的保障，个人权利意识不断增加，人们开始越来越关注公共生活。

2. 十一届三中全会确定了改革开放的经济发展新思路，在农村率先实现了改革的种种尝试，尤其是包产到户的家庭联产承包经营制取代了原有的人民公社体制，重新变革了农民与土地之间的关系。农村的生产力实现了解放，农民开始成为独立的经济个体，拥有了一定程度的自主性。为实现村民自治制度打下了良好的经济基础。

3. 农村改革后需要新的管理体制。农村改革极大地解放了农村生产力，同时对农村社会的管理体制提出了新的要求。获得生产经营自主权和一定人身自由权的农民，根据自己的认识和理解组织生产。但是此时农民需要新的社会管理体制，广西宜山创造的村民选举村委会主任形式，最初的主要目标就是为了社会治安，办理村民所需的公共事务。随着农村经济的发展，市场的发育成长，农民对社会管理的需求不是减少了，而是日益增加。这时新的村民自治体制应运而生。

（二）法律渊源

2. 1988年11月颁布了《村民委员会组织法（试行）》，它是专门针对农村地区村民自治制度而出台的一部法律，同时也充分说明了村民委员会在村民自治制度中的核心地位。其中第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。” 这部法律规定了村民委员会的基本活动原则和职能范围，使得这一制度具有规范性和可实施性，为村民自治制度以后的发展奠定了良好的基础。

3. 1998年11月《村民委员会组织法（正式）》出台，它是试行法的修正案，旨在重申村民委员会性质和自治制度的同时，避免试行法运行上的不足，如自治的权限，村委会与乡镇以及村党组织的关系，选举的程序问题等。正式法的出台明确规定了党组织与村委会的关系是领导、支持和保障的关系，乡镇政府对村委会是指导关系，村委会要协助乡镇政府的工作。在选举程序上，它规定了选举的具体操作办法，使得选举更加公开、透明，充分体现了村民意愿的表达。同时正式法还规定了村民委员会的议事制度和村务公开制度，有利于全面发挥村委会的村民自治功能。

至此，村民自治制度得到进一步的完善和发展。村级民主是将村民培养成为现代公民的学校，将推进中国公民-国家建设的进程。村级民主，被概括四个方面的内容：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

民主选举，是村民参加村委会的选举，党员参加党支部的选举。从理论上说，村委会选举是村民表达自己意愿和利益要求的过程。在这一过程中，拥有选举权的村民运用手中选票选择自己最中意的候选人。选举权是公民的一项政治权利。参加一届又一届的村委会选举，会不断强化村民的政治权利意识，培养村民的公民的政治责任感。民主决策，就是村民决定本村的公共事务和公益事业。按照村民委员会组织法的规定，村的重大事务由村民大会或村民代表会议决定。由村民自己来决定自己的事情，最能体现维护村民的经济权利、社会权利的要求。民主管理，是村委会和村党支部在治理本村的过程中，基于维护村民的理念，根据村民的要求或者充分征求村民的意见，形成有关本村发展等的议案，按照民主的程序提交村民大会或召开村民代表会议决定，然后予以执行。这一过程始终有村民的参与。民主监督，包括村务监督小组、村民和党员对村委会、村党支部的活动以及村的财务开支等的监督。村级民主，无论是程序还是实际内容方面，都必须有村民的广泛参与，村民可以通过村级民主实践活动，逐步成长为现代意义上的公民，从而使中国成为公民-国家。

二、现阶段村民自治制度的制度空间变化及原因分析

村民自治制度是伴随着市场经济的发展，在国家的推动下，为解决取消人民公社制后带来的农村地区的制度空缺而出现的制度安排。它旨在赋予农民以利益诉求制度化的表达渠道，更好的实现农村生产力的突破性发展。作为一项民主制度安排，符合经济发展和社会进步的趋势，无疑具有着重大的优越性。但是，伴随着人口流动、人们诉求的多元化等新情况的出现，村民自治制度也开始出现了其制度空间不断缩小的状况，面临着许多的问题。

作为制度安排，村民自治制度面临的最大的问题就是制度空间缩小。制度空间是指一项制度为维系生存和发展所需要的土壤，它不是单一的，而是与政治、经济、社会和文化等各个方面相联系，包涵制度基础、参与主体、管辖事务范围以及认同程度四个方面。这四个方面的内容关系到一个制度存在的持久性和合法性。以此为指标来考察我国的村民自治制度，就可以考察其制度空间状况。根据比较分析，我发现村民自治制度制度空间缩小的表现及原因主要集中于以下几方面：

第一，在制度基础上，村民自治制度建立在农村进行经济体制改革之后，分产到户，家庭土地联产承包经营制建立起来，农户们拥有了一块可以行使经营权的土地。在经营土地的过程中，人们需要建立新的制度来解决由此带来的新的问题，如社会治安和个人利益保障的问题。村民自治制度才有了其制度存在的基础，而现今土地在农民收入的构成中已不再是主导地位，土地和农民之间的密切联系在不断的丧失，以土地的经营权为基础的村民自治制度就被破坏了。其原因主要有以下两个方面：一方面，农民为增加自身的收入不断地被吸引到原来越发达的市场经济中来，土地耕种的机器化把作为人力投入的农民从土地中解放出来，生产效率不断提高，他们开始有了更多的闲暇时间，为增加收入，大多数农民都选择了外出打工或发展服务业，造成了农民收入的多元化的现象，种地的收入仅仅是他们收入的一个方面。另一方面，土地市场化的趋势不断加强，越来越多的土地被占领，其中不仅包括公共设施的修建，更多的则是市场化的项目的产生，如房地产、高尔夫球场等。这些项目对农民土地的侵占不可避免，地方政府以土地为商品的增收项目层出不穷。这使得本就紧张的土地资源越来越多的从农民手中流失。总而言之，土地的重要性的下降，破坏了村民自治制度的制度基础。

第二，从参与主体来看，农村常住人口减少，农民流动性大。村民自治制度的参与主体是我国八亿左右的农民，在制度建立之初，农民的流动性很差，他们还保留着几千年来的传统，在家乡生活，不愿外迁。但是在今天工业化和城市化使得不可避免地出现了农民流动性大的现象，农民主要流向经济发展程度较高的城市，而农村常住人口大多都是老人和儿童，这就造成了村民自治制度中参与主体受损。“一方面，农民流动使其选举权利难以实现，同时也降低了民主选举的质量；另一方面，农民流动是民主管理陷入困境，民主决策难以实现，民主监督流于形式。”这就出现了村民自治制度不能更好的在农村中实施的现象。其原因在于：首先，市场经济的发展带来了不断的工业化和城镇化，被吸收进来的农民与土地的依赖关系减弱，他们开始为寻求更好的生活环境而努力，不仅在收入方面，也表现在公共服务水平上，如教育、医疗等。同时，城市的基础设施相对较好，这就增强了农民的流动性。其次，户口限制的不断放松，也增加了农民流动的可能性。农民是村民自治制度得以实施的基础，当农村中农民数量不断减少，城市社区中的人口普遍增多时，村民自治与社区自治这两项基层群众自治制度该如何进行调整，以保证自治制度充分发挥其优势？这是伴随经济发展而面临的新问题。

第三，在管辖事务方面，村民事务的自决性受到了乡镇政府和村党支部的侵蚀。在当代中国农村，村扮演者一个特殊的角色。根据村民委员会组织法的规定，村民委员会是村民的自治组织，但同时又承担着乡（镇或）政府下派的如计划生育等任务。其地位介于村民的自治组织与国家政权机关之间。但从法律地位来讲，村民委员会是村民的自治组织。而村级民主的发展在很大程度上就是围绕村委会的选举、运行及对本村的管理活动展开的。当然，在村一级，村党支部发挥着领导作用。上述三类事务，需要村党支部和村委会的介入，或引导村民制定村民自治合约加以规范，或组织召开村民大会或者村民代表会议决定，或由村委会负责组织实施。由于这些事务需要依靠或借助于村党支部、村委会、村民代表大会或村民代表会议来处理，同时，乡镇政府也对这三项事务拥有管理权。虽原则上是指导关系，但实际的运作中更多的是领导关系。由于我国独特的党政关系，使得村民自治程度受到侵蚀。

第四，村级民主是广大村民学会过民主的政治生活的训练场所，培养村民有关民主政治的知识，养成民主的政治生活习惯。在制度运作上，村民普遍认同于村民自治制度，他们认为以村委会为平台的自治制度有利于实现自我管理，选举是其主要的运作形式。但是我国农村地区普遍缺乏民主的意识，这就造成了自我管理不能有效地与自我监督联系在一起，在村民选举中就体现的淋漓尽致。尤其是发展到现在，选举发展为民主意义更强的竞争性选举，但问题也随之而来，贿选现象严重、民主竞争不足、参选人员素质不高等。这些问题导致了村民对选举丧失了信心，更加不利于公民意识的培养。

这些问题的出现让我们不得不深刻思考村民自治制度的发展方向。作为国家推动的为实现基层群众自治的一项制度安排，如何才能更好的发挥作用？

三、村民自治制度的发展方向

市场经济的发展是村民自治制度空间缩小的深层原因，但同时这也是不可阻挡是历史潮流，在村民流动性扩大以及收入多元化的情况下，村民自治制度该走向何处？我认为有以下两种趋势：

（一）村级民主的发展可能为以后乡镇改革、实行乡镇自治奠定基础

目前，乡镇是作为国家政权的最低一级存在。但是，乡镇政权是不完整的。乡镇虽然设立人民代表大会，但却没有常设机构；虽有人大、政府，却没有法院、检察院。组织体制的不健全，说明作为政权一级的乡镇政府有被撤销的可能性。随着工业化-城镇化的加速，越来越多的农民离开农村，涌入城市，而农村人口的大量减少，又为乡镇改革、推行乡镇自治创造了条件。事实上，改革开放以来，乡或镇、行政村处在不断的变化之中。上世纪80年代初，为适应农村改革的需要，取消人民公社，实行政社分立，设立乡或镇人民代表大会、人民政府。90年代初又合并乡镇，实行大乡镇制。2001年，推行行政村合并，实行大村制。乡或镇、行政村的变化，其实是适应了市场经济发展的需要。如果农村人口进一步减少，现有的村级民主制度失去了意义。作为村级民主的替代，乡镇自治或许是一种不可避免的选择。所以，目前搞好村级民主，形成比较成熟的做法，培养村民具有民主的素质，实际上是在未来将村级民主提升至乡镇层面奠定基础。

（二）从村级民主转向城市社区民主

由于年轻人大量外出务工，他们的利益实际上已经不再村里，村级选举与其利益没有太多太大的关系。这就造成了村级选举的实际参加者年龄逐渐变大，人口逐渐变少的事实。社区民主是城市社区的民主，它依托的制度是城市居民自治。随着工业化-城镇化进程的加快，越来越多的村民必然离开农村，迁居城镇。村级民主在整个基层民主中的分量随之下降，而社区民主的重要性将日益凸显出来。在这种情况下，如何推进社区民主建设将是一件长期的任务。城市的社区民主建设固然有内在不同于村级民主建设的规律，但也不能两者毫不相干。任何民主都需要在法律框架下依照规则进行，而村级民主如能使村民养成一定的遵守规则的习惯，对于进入城市后推进社区民主是有益的。

四、结语

村民自治制度不仅关系到八亿农民的切身利益，同时还是国家推动下在农村发展现代民主政治和培育公民精神的重要场所，但在市场经济和工业化城镇化浪潮的冲击下，现阶段的村民自治制度呈现出了新的现象，解释这些问题和思考村民自治制度的发展方向仍具有现实的意义。是与乡镇一级合二为一，还是为社区民主超越？怎样用制度安排寻求民主政治的发展？如何以村民自治制度为例探索不断调整制度安排扩展制度空间之路？这些都需要我们继续思考。