日本与中国台湾公共养老制度的比较研究
摘要：日本与中国台湾在二战之后有着相近的政治发展历程。如今，二者的经济发展水平相近，政治体制类似，但是在公共养老制度的设计和运转方面却存在巨大差异。政治制度主义和跨阶层联盟理论分析表明，社会结构和政治制度在公共养老建设中发挥着决定性作用。
关键词：公共养老制度；政治制度主义；跨阶层联盟；国民年金；机构式养老服务；社会保险；社会福利；公共养老机制
依据经济合作与发展组织（OECD）的定义，公共养老制度可简单划分为两大部分：养老金和老年人服务（Willem and Maxime，2009）。其中，养老金是指从一定年龄开始，老年人定期领取的，以保障和维持生活需要为目的的货币收入。老年人服务则包括：医疗保健、生活支援和特殊津贴等内容。目前，现代国家基本建立了以这两个项目为主体的养老制度，但是在具体的执行和实施上有很大差异。比如养老保险的缴纳方式，在新西兰就是以税收的方式实施（王胜今、沈师杰，2011）。虽然在理论层面可以简单地以是否具有“再分配”功能来定性的区分福利项目和社保项目，但由上面OECD的定义可以看出，在实际执行中，福利项目和社保项目是被合并统计的。所以在本文中将日本和中国台湾对于老年社保和福利项目进行了合并考察。
一、日本与中国台湾公共养老制度简介
（一）养老金
1. 日本养老金制度。日本的养老金被称为“年金”，主要有两种：一是“国民年金”；二是“养老年金”。其中，养老年金是由国库资助的，针对达到一定年龄（通常65岁），且个人所得低于一定额度（50万日元）的老年人发放的。①而国民年金的发放及金额则与保险金的缴纳时间和数额直接挂钩，同时其资金来源也主要是养老保险的基金。
国民年金的发放被分为三个部分，第一部分是基础的，保障最低生活水平的基础年金，这一部分需要缴纳的保险金是固定的；第二部分是和退休前收入挂钩的，按比例发放的年金，这一部分需要交纳的保险金是随着收入水平变动的；第三部分是个人年金，包括不同企业缴纳的不同水平的福利保险金、个人参加的从薪水中指定支出的保险金和由国家向特殊群体支援的保险金。国民年金保险的覆盖范围为20-60岁在日本居住的全体居民，所有劳动者被要求强制加入，并需要交纳年金保险达到25年以上，才可以从65岁开始领取养老金。
（二）老年人服务
1989年，依据“高龄者保健福利推进十年战略”，日本政府开启了著名的“黄金计划”。依据该计划的要求，与老人相关的各种设施在各地方政府的积极建设下得到完善。在这种情况下，种类繁多的老年公寓、老人活动室、老人医院开始大量出现。
1994年“黄金计划”被修订为“新黄金计划”，为老年人提供休息及特别看护和各种日间服务（包括饮食和体育锻炼）的短时服务设施、日间服务中心等被创设出来，家庭服务员队伍被显著扩大，以家庭养老为中心的社区老年服务体系得到完善。
2. 中国台湾老年人服务制度。对65岁以上老人提供公费收容安置，对于拒绝者提供“中低收入老人生活津贴”。同时，对于未接受政府提供的老人援助服务，由家人照顾的、65岁以上并领取“中低收入老人生活津贴”的老人，对其家庭提供“中低收入老人特别津贴”。在健康维护方面，为老人提供追踪式的预防保健服务，为中低收入老人提供装置假牙辅助，重病住院看护辅助。自1996年起为65岁以上老人、55岁以上山区原住民、50岁以上身心障碍者和失能独居的老人提供全套的生活辅助，对于为此支出的费用采取低收入者全额辅助、中低收入者90%和一般人群70%的原则。除以上外，对老人提供由公共财政支持的机构式养老服务。由财政拨款和私人机构运营两部分组成。此外，对于没有继承人的老人，推出了“不动产逆向抵押养老制度”。
二、日本与中国台湾公共养老制度的比较和评估
（一）制度的完善程度
在养老金的制度建设方面，与中国台湾相较，日本的养老金制度已经发展到了一个相对稳定和完善的阶段。而中国台湾在养老金的制度建设方面还没有实现统一化，不同的社会人群的养老金待遇差异很大。在具体操作中，日本的养老保险费用缴纳具有强制性，而中国台湾在这方面则采取了柔性化管理。虽然日本和中国台湾在养老金发放方面都采取了社会保险而不是社会福利的操作模式，但是日本对于低收入人群的保障则规定得更为具体，与此相较，中国台湾虽然在养老金的发放过程中有排富倾向，但规定相对模糊。
在为老年人服务方面，日本的老年人服务在世界范围内都有较高的评价（Yoshida H. 1970），而中国台湾则相对起步较晚，且与日本的居家养老导向完全相反。通过上述的体制介绍，中国台湾对于日本养老体系的模仿是非常明显的，但是也很容易发现中国台湾的老年人服务体系全面落后于日本的发展水平，并且在养老体系建设的导向性方面也有根本性的差异。
（二）覆盖率和收益水平
在覆盖率方面，日本的养老制度已经实现了全国民覆盖，而中国台湾由于制度的非统一性，其养老保险和老年服务都没有实现对全民的覆盖。在具体操作中，日本已经确立了不是基于劳动身份，而是基于国民身份的养老制度④。与此相较，中国台湾的养老体制仍然以劳动身份为基本参照，主要面向退职者，而不是全体有养老需求的老年人。
在收益水平方面，日本的养老金已经成为65岁以上老人最主要的收入来源，同时年龄70以上的老人则享受完全免费的医疗服务和入户式老年辅助。与之相反，中国台湾由于采取自愿加入式的公共养老体制，同时各个行业养老体系间没有实现一体化，所以在养老金的分配上差异很大。在“以房养老”的逆向抵押机制推出后，民众事实上在整个养老体制中承担了更多的责任。同时，由于中国台湾地区推行机构式老年服务，对于未入住养老机构的居家老年人的辅助支援发展相对滞后。
（三）制度的灵活性
（四）养老体系完善程度与经济发展水平
三、日本和中国台湾养老制度差异的原因分析
2. 基于跨阶层联盟理论的解释。在上述解释之外，如果依据跨阶层联盟理论，则可以把日本和中国台湾的这种制度差异解释为；在日本，各行业劳动者之间首先形成了联盟体系，即横向的社会联盟，之后劳动者联盟同雇用者联盟通过竞争性谈判达成协议，进而形成了统一性的、全面覆盖的、差异性小的公共养老机制。而在中国台湾，首先形成的是局限于某一行业内部的联盟，在这一行业内部，劳动者和雇佣者结成联盟，即纵向联盟。因此，全社会范围内多个相对独立的行业联盟林立，这就必然造成中国台湾公共养老体系的分裂化和差异化。
四、对中国养老体制建设的启示
（一）养老体制的发展一定要与国民收入水平相适应
通过上面的比较研究，我们不难发现，养老体制的发展必须与我国的国民收入水平的增长相适应。过快的发展一方面会给公共财政造成巨大负担，另一方面也会破坏社会公平；过慢的发展一方面意味着对老年人的不公正，另一方面也意味着没有充分利用社会的养老资源。只有做到养老体制和国民收入的同步发展，才能真正地在保证社会养老资源充分利用的同时，做好对老年人的公正对待。
（二）养老体制的建设一定要与我国的政治体制相适应
通过上面的比较研究，我们还可以发现，任何养老体制的建设，都深深地打上了特定政体的政治烙印。我国养老体制的建设也必须与我国的政治制度相适应，在体现我国社会主义制度优越性的同时，充分发挥其社会职能，实现“老有所养”的建设目标。