中国下一步农村改革政策的基本走向

" 一位乡镇党委书记任职10年后的实践反思

摘 要：进入21世纪，中国的社会主义市场化改革正转向配套改革、整体推进的新的发展阶段。继续深化农村改革，一定要按照“统筹城乡经济社会协调发展”和“多予、少取、放活”的总方向，坚持农地制度、农民收入分配制度和农村行政管理体制三位一体，整体推进各项配套性综合改革。在全国范围内普遍实行可耕地的农民家庭私有制和农村非耕地（包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等）的国家公有制，是下一步进行农地制度创新惟一的正确途径。分“三步走”逐步规范城乡居民的收益分配关系，建立和完善与新的农地制度相配套的农民收入分配制度。加快乡镇机构改革步伐，建立和完善与社会主义市场经济发展相适应的农村行政管理新体制。城乡经济体制改革与政治体制改革要紧密地结合起来，解决过去的农村改革中经常发生“外部性”的问题，以尽量减少或避免新旧体制转换过程中发生冲突和磨擦。只有这样，才能够从根本上解决中国新时期出现所谓的“三农”问题。

关键词：农村市场化改革；三位一体；可耕地私有化；非农用地国有化；三步走；乡镇机构改革；管理体制创新

中图分类号：F320.2 文献标识码：A 文章编号：0000-0000（2004）00-0000-00

我国农村改革已经走过了25年辉煌的历程，从总体上看它作为国民经济中自然经济色彩最浓、发展最薄弱的环节，其运行机制已基本步入市场经济发展的轨道，初步形成以家庭承包经营为基础，以农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系为支撑，又适应社会主义市场经济发展要求的农村经济新体制。进入21世纪，中国市场化改革正转向配套改革与整体推进相结合的新的发展阶段。随着农村新的经济因素大量产生，我国社会经济结构正由农村农业、城市工业的传统二元结构向城市、小城镇、乡村多种产业组合和多样化生活方式并存的三元结构转换，最终将形成城乡一体化发展的新格局[1]。为了彻底消除农村长期存在的诸多深层次矛盾和体制性障碍，加快农村市场化、农业产业化和农民现代化进程和步伐，继续深化农村改革必须坚持“统筹城乡经济社会协调发展”和“多予、少取、放活”的改革方向，必须坚持农地制度、农民收入分配制度和农村行政管理体制三位一体，整体推进综合性配套改革，而决不能再搞零打碎敲式的农村改革“修补工程”了。

一、坚持“三位一体”的农村配套改革有其内在的规律性

生产关系一定要适应生产力发展水平的实际要求，上层建筑一定要与经济基础相符合，这是马克思主义的基本原理。邓小平多次强调：“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。”[2]（p237） 实际上，中国历史上每一次较大规模地变改土地制度、赋税制度和行政管理制度都是同步配套进行的，它具有关联性和一般规律性。当今农村改革又是一项十分复杂的系统工程，国家做出任何一项决策就如同走钢丝，稍有不慎很容易出现无序、混乱、失控、停滞不前甚至向后倒退的“乱麻团效应”。可以说，我国长期在农村架构形成的政治制度和经济、文化、社会管理体制是一个有机组成的统一整体。下一步继续深化农村改革，必须坚持经济体制改革与政治体制改革相配套，城市改革与农村改革相配套；只有解决农村“外部性”问题，尽量减少或避免新旧体制转换过程中发生冲突和磨擦，中国“三农”问题才能够从根本上得到彻底解决。

改革开放以来，我国农村基本经济制度已由计划经济体制向社会主义市场经济体制整体性转轨，但深层次的制度性改革起步晚、进展慢、收效甚微。像推行家庭联产承包责任制，废除人民公社管理体制，改革农产品流通体制、发展乡镇企业、建立农业社会化服务体系、减轻农民负担、发展农业产业化经营、调整农村产业结构、实行村民自治、实施西部大开发战略、改革小城镇户籍制度、建立农、科、教一体化管理体制以及正在进行的“费改税”等，都是单项推进而缺乏系统性、整体性和连动性。这难免会造成某一项新的农村改革政策措施一经出台，又会产生一系列新的问题和矛盾，以至连锁反应发生各种各样的内耗现象。目前我国农村改革就处在这样的一种僵局上：一方面，中国是世界上人口众多而人均耕地较少的国家，解决十几亿人吃饭问题始终是第一位的大事，在我国还没有其他手段可替代土地作为农民最基本的生活保障时，稳定土地承包权就是一项带有根本性的政策措施；另一方面，要让市场经济机制在配置农村土地资源中真正发挥基础性作用，又必须对现行所谓的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”进行较大的改革与完善。这势必会触动农村土地集体所有制以及与此相关的农民收入分配制度和农村行政管理体制。我认为，21世纪中国“三农”问题既是一个政治问题，又是一个社会问题，更是一个经济问题。试图以牺牲农村经济发展为代价，长期维持着“半截子”的农村改革，其结果既达不到保持农村社会稳定的根本目的，甚至也会把已经取得的一些成果丧失掉。总之，这种渐进式农村改革的思路，只能治标而不能治本。

二、引入市场经济机制，加快农村土地制度创新

新中国成立后，通过土改彻底废除了封建土地私有制，建立起土地平分的农民家庭私有制，允许私有土地产权自由买卖、出租、典当、抵押、赠与等，并受到国家土地法律制度的有力保护。实践已经证明，这种社会主义性质的农地私有制，具有很强的生产激励作用、农地配置效率和制度变迁绩效。它既有利于迅速恢复和发展战后的农业生产，又为新中国工业化道路开辟了广阔的前景。随后，我国确立的农村土地集体所有制隐含着土地平分机制，它直接刺激农村人口快速增长，反过来又使人地比率下降，造成农地经营规模的细碎化，使农业劳动生产率不断下降和土地报酬率递减。十一届三中全会以来，在继续坚持农村土地集体所有权不变的前提下，通过土地所有权与使用权相分离，使农民拥有一定的生产经营自主权，但国家始终没有给农民下放土地私有的财产权。因此，下一步农地制度创新，必须彻底恢复土地作为农业最基本的生产要素的性质，引入市场经济机制，发挥市场在配置农业资源中的基础性作用，真正使农村土地流转起来。通过积极培育和逐步完善农村土地市场，来提高农地利用水平，提高农业劳动生产率和投入产出率，提高农业市场化、国际化程度，不断地增加农民收入，促进农业生产持续发展和农村经济全面繁荣。

农村非耕地资源包括：森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面和公益设施建设用地等，要一律收归国家所有，由各级地方人民政府履行国有土地所有权的法人代表地位，并加强对国有土地资源的开发利用和生态保护。因为：（l）马克思指出：“森林是说明这一点的最好例子。只有在森林不归私人所有，而归国家管理的情况下，森林的经营才有时在某种程度上适合于全体的利益。”[5]（p697）

（2）中国几千年封建社会的公益性土地资源都归国家所有，具有悠久的历史文化传统。

（3）建国50多年来特别是改革开放以后，全国出现了大面积的“无主”空闲地，使社会成员非法占用“四荒地”、滥垦滥伐公有山林以及过度放牧等现象不断地发生，却又屡禁不止，进一步加剧了水土流失和沙漠化现象。其原因就在于，我国尚未对农村大片的非耕地资源确立起国家公有的法律地位，造成国家、集体与农民个人之间存在着“产权属地模糊”的怪现象。今后国家实施可持续性发展战略，必须加强对非耕地资源有效的开发利用和生态保护，要科学制订国土地资源整治的总体规划方案，并有计划地加以组织实施；要以体制创新和科技创新为动力，逐步建立起以政府投入为主的公益型和以市场融资为主的商业型“双轨制”的运行模式，进行国有土地资源的开发、利用和保护；要进一步完善国有土地资源保护的法律制度体系，加强政府监督和执法力度。

三、建立和完善与新的农地制度相配套的农民收入分配制度

马克思指出：“消费资料的任何一种分配，都不过是生产条件本身分配的结果。”[7] (p

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3)分配关系是由生产方式决定的，是生产方式特别是生产资料所有制的集中体现。中国是世界上传统的农业大国，农业生产始终支撑着封建国家政权的存续，历朝的财政收入主要来源都是向农民征收赋税。因此在处理土地收益分配关系、调整国家赋税制度方面一般采用“加”或“减”的办法：每当封建政权初建、国泰民安的开平盛世，均以轻摇薄赋、安邦抚民为立国之本，实行“休养生息”的减税政策；随着封建统治阶级没落，上层社会腐败，土地兼并加剧，苛捐杂税又成为一种历史的必然。这种重复性的历史周期循环，在中国一直延续了长达几千年。正如马克思所指出的那样：“我们在亚洲帝国经常可以看到，农业在一个政府统治下衰败下去，而在另一个政府统治下又复兴起来。在那里收成取决于政府的好坏，正像在欧洲随时令的好坏而变化一样。”[8]（p763）

近期目标和相应的政策措施是：（l）在确立新的农地制度和改革农村行政管理体制过程中，暂缓向农民征收农业税、农林特产税、屠宰税、耕地占用税、乡镇统筹和村级提留等多种收费项目。乡镇在编工作人员和农村中小学教师工资及其必要的经费支出等，一律由中央和地方财政提供。

（2）国家要从每年新增加的财政收入中拿出一大部分资金，用于进行下一步农村改革的成本支出。

（3）至于村干部的误工经济补贴和村级组织必不可少的办公经费来源等，则由全体村民根据实际需要、本着量力而行的原则，集体讨论每年向农民分摊的具体办法，实行村民代表大会表决制。

中期目标和相应的政策措施是：（l）新的农地制度和农村行政管理体制改革完成后，要坚持对农业征税从轻和城乡统一的原则，设计税种单

一、简便易行又适合于市场农业发展的新税制，全国开征大宗农产品流通税和农地产权交易税。

（2）科学制定比较合理的工农业产品价格体系，进一步缩小价格“剪刀差”，减少农民从农业生产环节所获得的经济收益向工业或城市净流出的数量。

（3）国家根据不同时期的财力状况，每年都要增加一定比例的财政支农资金投入，切实加强对弱质农业生产的保护和扶持政策；

（4）在全国农村范围内，选择条件比较成熟的部分省（市、县），率先推行农民最低生活的社会保障制度。

四、建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村行政管理新体制

我国实行改革开放25年来，农村经济体制改革率先起步并不断得到深化，而政治体制改革基本上没有实质性进展，严重地制约着农地制度创新和新的农民收入分配制度形成。我国广大农村地区现行的政治制度和行政管理体制，都带有革命战争年代和计划经济体制下所遗留的浓厚政治色彩。譬如，中国共产党在农村的基层组织包括乡镇党委和农村党支部以及共青团、妇联、民兵、工会等党群组织系统。而乡镇人民政府又是农村基层的政权组织，村民委员会则是“准行政机关”。乡镇人民代表大会制度名义上是农村社区最高的权力机关和监督机关，但实际上还没有真正地发挥作用。此外，民间还有以血缘、地缘关系为基础，自发产生和形成了大量的宗族组织和各种民间协会，这种内发性的秩序维护机制仍具有强大的生命力。对于一个地域十分狭小又相对封闭的农村社区来说，像这样庞大的而又复杂的各种组织系统同时并村，这在中国几千年的古代社会是绝无仅有的，而且在世界上也难找到与此相类似的农村管理模式。实际上在一个以农业为主的社会里，根本不需要高度的组织化，仅靠家庭和邻里之间的协作就足以运行。可以说，新中国成立以来，广大农村地区被动接受所有的现代科层组织制度，都是在农业产业化还没有出现之前强行移入的，其经济基础非常脆弱。我国农村改革25年来，尽管像人民公社这样的僵化管理体制已成为历史，但建立在计划经济体制下乡镇的“七所八站”和村组集体经济组织，又以各种不同的方式继续存活与农民争利，干扰和影响农村社会的政治生活、经济活动和文化事业发展。这已成为制约我国新时期的农村经济发展和社会进步的体制性障碍。

大力推进乡镇机构改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政管理新体制。（l）要坚持“小政府、大社会”的改革方向，切实转变政府职能，精简机构和人员，逐步实现规范化管理。

（2）要坚持“小政府、大服务”的改革方向，实行乡镇“七所八站”由当地党委和政府统一领导和具体管理的新体制。县级业务主管部门只负责业务指导和专业培训，而不直接管理下属单位的人权、财权、事权、物权等。

（3）要让从事经营性的乡镇站所完全脱离行政管理体系和财政供养方式，使其按照市场经济规则独立地运行。

（4）要按照职能分设、机构独立、因岗定员、精简高效的原则，彻底改革乡镇“七所八站”旧的管理体制和运行机制，决不能再留下尾巴。

（5）要积极地培育农村社区性市场中介服务组织，进一步加强和完善农业社会化服务体系，推动农村产业化发展。

大力调整合并乡镇，科学规划中心建制镇，加快农村城镇化步伐。（l）目前，我国乡镇有党、政、人大组织、群团组织、司法组织、市场监管组织、经济组织、社会组织等各种大大小小的组织机构和组织体系，形成了一个庞大的扩张性组织网络。这既增加地方的财政负担和农民负担，又造成农村社区管理秩序极度的混乱。必须打破原有的乡镇行政建制辖区，按照经济节约、布局合理、资源集中配置的原则，科学规划中心小城镇，坚决撤消掉不合理的乡镇设置。

（2）农村人民公社解体后，原来的公社、生产大队、生产队虽然改变了名称，但其行政辖区的管理制度基本上仍维持原状。多数的乡镇政府机关仍习惯于向村民委员会和村民组发号施令，硬性分配指标，并责令村、组干部限按期完成任务，因此应当尽快取消村、组两级“准行政”的建制。今后村民组一级不再单独拥有集体土地所有权，原有的债权、债务由现有人口占有、使用、继承、处置。

（3）调整合并农村中小学布局结构，优化配置教育资源，节约使用极其有限的农村办学经费。要结合农村人口居住分散的特点，打破县、乡（镇）、村行政区划界限，实行规模办学与边远山区办教学点授课相结合的新管理模式。农村中小学调整合并后，师资力量由县教育主管部门统一调配，办学经费纳入县级财政年度预算，实行统一的集中管理。对于不再保留的农村中小学原有集体资产，由县级国有资产管理部门统一评估拍卖，回收资金缴入县级财政金库，专项用于改善农村中小学教学设施；被保留下来的农村中小学原有的全部资产，一律由县级教育主管部门统一监管。

改革户籍管理制度，彻底消除城乡分割的户籍壁垒。中国历史上一直实行地籍——户籍——赋税三位一体的传统管理方式，其目的在于强化中央集权统治，以维持农村社会秩序稳定。而我国现行的户籍管理制度从根本上说，是传统的计划经济体制“最后一笔遗产”，成为阻碍城乡人口自由流动的制度性障碍，必须进行彻底的改革。当务之急是，借鉴世界上一些发达国家的经验，制定出我国对特大城市人口总量规模控制与人口结构调整相结合的新的户籍管理法律制度。全部放开省会城市（特大都市除外）人为的户籍管制，城乡人口按居住地统一管理。

参考文献：

[2] 邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.

[3] 江 平。中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[5] 马克思.资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，1998.

[6] 刘育成.中国土地资源调查数据集[R].北京：全国土地资源调查办公室印制，2000.

[7] 马克思恩格斯选集（第3卷）[C].北京：人民出版社，1995.

[8] 马克思恩格斯选集（第1卷）[C].北京：人民出版社，1995.