浅析中国农业政策性金融存在的问题及改革
一、农业政策性金融是农业支持保护体系的重要组成部分
(一)农业政策性金融对支持保护农业具有重要作用
农业政策性金融主要通过财政贴息提供长期、低成本的资金供应，进行农业发展的硬件建设和生产能力建设等，改善农业生产条件，提高农业效率，增加农民收入。农业政策性金融是国家调控经济的重要手段，兼有财政和银行的双重职能，其宗旨就是根据国家农业政策及意图，为农业发展提供政策性金融服务，它通过对农业项目的先期介入，能有效地分散风险，引导和鼓励包括商业银行、工商企业、外商以及农民个人在内的社会投资者加大对农业的投入，提高投资农业的积极性。
发展农业政策性金融的主要目的在于遏制农村资金外流，为农业和农村发展提供足够的资金支持，从而达到支持和保护农业的目的。农业是个比较利益低、投资风险大的弱质产业，自身资金积累慢，容易发生流失，需要政府的政策性金融支持。据保守估计，我国农村资金的%4以上被抽逃到了城市。在加入567 的背景下，我国农业经济政策为适应567 规则必须做出相应调整，其核心是改善农业生产的物质条件，提高农业的劳动生产率，增强农业的国际竞争力。在这一过程中，将需要大量的资金供应，并需要权威机构统筹农业资金的运用。
利用政策性银行支持农业是国外市场经济国家政府的通行做法。各国设立政策性银行的主要目的在于对农产品购销与储备、国土资源的保护与利用、农牧渔业可持续发展、农业机械、土地改良等特定经济目标提供支持。如法国农业信贷银行由全国!+ 个省的农业互助信贷银行和国家农业信贷金库联合组建而成，总部属国家银行性质，承担支持重要农产品生产、运销、加工、品种改良等政策性信贷任务，是政策性和经营性混合经营型银行。政府对政策性信贷业务实行贴息。通过补贴利息的方式资助农业，被认为比政府直接补助农业的效果好。总的来看，国际上农业政策性银行和政策性贷款项目，都是为着实现政府宏观经济目标，针对加强农业、稳定农业、发展农业、保护农产品生产者利益等特定目标而设立。如美国有专门办理农业信贷的农村电气化局，日本有农林渔业金融公库。发展中国家如印度、韩国和泰国也都有自己的农业政策性金融机构。日本和美国的农业政策性金融发展最具代表性，先后开办的业务几乎涵盖了农业的方方面面，对实现农业现代化、提高农民收入，支持本国参与国际农业竞争发挥了不可替代的积极作用。
(二)农业政策性金融需要财政支持
农业政策性金融属于财政投融资的范畴，是财政手段的延伸，是财政和金融的有机结合，能有效弥补财政支农职能的不足。从国外农业政策性银行和农业政策性贷款的运作来看，财政对农业政策性金融的支持主要有四个方面：一是政府(财政)出资本金。日本农林渔业中央金库一半以上资本金由政府提供，形成政府金融或称制度金融。即根据国家的政策、法令，采用中央与地方财政拨出资金、利息补贴等优惠措施，贯彻实施政府政策目标。美国政府为贯彻农业调整政策，于!$$ 年依据行政命令建立了农业政策性金融机构商品信贷公司，赋予商品信贷公司实施价格和收入支持计划，进行粮、棉等农产品价格支持等职能。贷款资本金和利息补贴均由财政拨款。二是对政策性贷款实行利息补贴。法国政府每年对农业信贷银行发放的农业政策性贷款的利息补贴达50~60亿法郎，占该国政府农业财政预算的22%右。丹麦政府对农业政策性投资提供利息津贴，津贴的75%由政府支付，25%由欧盟共同市场农业基金支付。三是政策性银行资金来源多样化，有国家基础货币、政府和银行债券、股金、存款等。四是财政干预具有重要位置。世界各国农业政策性银行或农业政策性信贷项目，都是以财政干预来推动金融干预的。例如，由政府出资组建政策性银行，进而由政府补贴利息。有资料表明，多数国家的农业政策性银行和信贷项目的利息收入，半数以上来源于国家财政的补贴。这就表明，没有相应的财政政策，就不能产生和发展政策性银行和政策性贷款。
二、当前我国农业政策性金融存在的问题
1994年开始组建的中国农业发展银行是我国农业政策性金融的开端，十多年来，它为扶持农业发展支持农民增收发挥了重要的作用，为发展农业政策性金融积累了经验。但是，我国的农业政策性在体制和经营上还存在很多问题，需要进一步改进。
首先，其资金来源渠道单一，难以满足其长期运用的需要。农业发展银行成立以来，每年都发放2000亿元的农产品收购贷款，远远高于农业银行和农村信用社对农村的贷款。这笔钱直接或间接地转化为农民收入，对农村经济的发展和农村社会稳定起到了很大作用。然而，统计数据显示，其资金来源主要是中国人民银行的再贷款，单一的筹资渠道，使得资金运用大受制约。自1997年至2000年，农业发展银行向中国人民银行借款余额占其资金来源总量的比例每年都超过80%，1997年更是达到了91%。由于该项借款是有偿的，如何还本付息，又成了农业发展银行的一个大问题。同时，农业发展银行向中央银行的再贷款量在逐渐减少1994-1997年，农业银行平均每年向中央银行借款1278亿元，1998、1999年分别为603亿元、120亿元，2000年净还款49亿元，2001年仅借款44亿元，2002年净还款108亿元。
农业发展银行不得不转向依靠市场化的方式筹集资金。农业发展银行不能向居民直接吸储，但可以经中央银行批准，面向金融机构发行金融债券。但自农业发展银行问世以来，只动用了四次发债机制：1996年发行了一次5年期金融债，规模100亿元，已于2001年到期;1997年分别发行3次5 年期金融债，集资规模总额160亿元，已于2002年到期。这种商业性的募集方式所获得的资金一般期限都比较短。中国国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行近年发行的金融债券期限大都在 年以下，还有一部分期限在5年以内，这主要是考虑到资金筹集的难易程度和筹资成本的高低而迫不得已而为之。在客观上就形成了中国政策性银行资金来源的短期性。
另一方面，政策性银行的特点决定其功能主要是贯彻国家中长期产业政策、地区经济发展政策，贷款投向主要是一些社会效益好，但自身经济效益低，不能承担中长期贷款利息的项目，或者是投资周期长、数额巨大、资金回笼慢的项目。而实际上商业银行为追求利润，不愿发放政策性贷款，而把资金贷给赢利高的项目。这样，政策性银行完成了政策的使命，即所谓的前瞻性地构造了经济基础，但同时造就了贷款占用期限的长期性。政策性银行支持的基础产业、基础设施和支柱产业的建设项目的建设周期，一般在3 年以上，其还款周期更长。
资金来源的短期性与贷款的长期性矛盾的存在，加大了政策性银行的经营难度。结果是，一方面，政策性银行被迫不断地借新债还旧债，使其负债规模越来越大，负债总成本越来越高;另一方面很容易造成政策性银行支付困难，增加了政策性银行的经营风险。
其次，难以处理政策性与银行性之间的矛盾。政策性银行的政策性不言而喻。但政策性并不能抹杀银行性，政策性并不代表亏损。政策性目标固然比赢利性目标重要，但赢利性是金融机构的约束因子，也是一个银行成功的标志。如果赢利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。实际上，政策银行与商业银行一样，也存在股东对银行的预期，股东对商业银行的要求是利润最大化，而政府作为政策银行的出资人，对政策银行也要求得到回报，不希望出现亏损。《德国复兴信贷银行法》、《日本政策投资银行法》和《韩国产业银行法》中均分别对政策性银行的法律地位表述独立法人，作为银行，赢利性就不能忽略。赢利性也一直是这些政策性银行所追寻的目标之一。据统计，1999 年，韩国产业银行(KDB)的赢利达2120亿韩元，净利润1.84亿美元;日本政策投资银行(JDB)在1998年的总资产赢利率为9.24%，自有资本的赢利率为2.91%;德国复兴信贷银行(KWF)1998 年净收入达到4.52%亿马克。
中国农业发展银行是旨在促进农业发展的政策性银行，承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购、农业开发等业务中的政策性贷款、代理财政支农资金的拨付及监督使用。农业发展银行的资金运用分为两类：一类为支持粮棉油等农产品流通各环节的顺利进行，以流动资金贷款为主体的收购、调销和储备贷款;另一类是重点支持农业的产前环节，其目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展，以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款。实际上，农业发展银行是停留在被动地执行政策性的功能。多年来，农业发展银行是国有粮棉企业的法定、惟一的资金供应者，实际上成了国有粮棉企业及其职工的衣食父母。将资金投向了那些周期长、社会效益大于经济效益、还款能力差的软资产。硬负债与软资产的矛盾加大了赢利性的难度，结果是效率低下，与国有商业银行面临相同的困境：不良资产负担沉重，难以实现自求资金平衡。过去几年，农业发展银行发放给国有粮棉购销企业的贷款，支持了保护价敞开收购农副产品政策的实施。
再次，农业发展银行的业务范围过于狭窄。业务范围涉及到政策性银行金融风险的缓解问题。而且，还可以在一定程度上增大政策性银行的赢利可能性。就政府的界定而言，中国政策性银行投资领域一般限于以下三个方面：(!)经济效益不好或者不明显的行业，一是企业经济效益不好而社会效益好的领域，如基础产业，另一种是具有长远效益和潜在性效益的投资领域，如大江大河的治理;()资金门槛相对较高的领域，一般企业难以胜任;(2)国家规定的其他政策性业务，如老少边穷地区发展经济贷款。对于那些根本没有赢利性的纯事业性、行政性、福利性的投资项目，不应由政策性银行来承担，而应通过财政投资解决。实际上，政策性银行资金运用的范围就是那些市场机制不能完成或由市场机制完成成本较高的领域。
中国农业发展银行实际上仅是单纯的粮棉收购贷款银行，业务仅限于支持粮棉流通，根本无法充分发挥支农作用。即使在支持粮棉流通方面，也同样存在突出问题。棉花购销已经市场化，随着粮食购销市场化程度的提高、种植业结构的调整、粮棉购销主体的多元化，国有粮食购销企业收购量明显下降，以购销信贷为主的农业发展银行的贷款资产业务也出现规律性明显下降。据农业发展银行统计，放开粮食购销市场的) 个主销区省份，农业发展银行的粮油购销贷款比上年下降/3,。
而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有公益性的经济活动如良种繁育、种籽购销等，不能得到政策性信贷的扶持，更得不到商业性信贷。
三、我国农业政策性金融的改革和出路
(一)明确职能定位
政策性金融是金融抑制的重要手段之一，凡是金融抑制严重的国家，都是政策性金融覆盖程度很高的国家。作为政府干预金融市场的产物，政策金融是对一部分生产和投资领域赋予优先或优惠地取得金融资源权力的金融机制。根据政府的干预目标，政策性金融资源往往被社会性投资主体所优先获得。因此，政策金融要能有效地发挥作用，首先必须对社会性投资和商业性投资给予界定。
农村金融市场上的金融服务需求是多种多样的，但这些需求的产生主体不外乎农户、农村企业和政府。从信贷需求角度来看，中国农户和农村企业这两类需求主体的信贷能力具有鲜明的层次性特征，因而，不同的需求主体，其信贷需求特征、承贷能力和满足信贷需求的手段均是不同的。农村相当一部分金融服务需求是能够通过商业性金融得到满足的。农村政策金融的功能在于修正市场失灵，满足那些不能通过金融市场的竞争性金融行为满足的农村金融需求，目的在于使更多的农村居民通过农村金融市场的发展分享改革和经济增长的成果，提高农村社会的整体福利水平。因此，政策性银行在经营上要体现不以盈利为目的、不与商业银行竞争的宗旨。所支持的是那些按商业原则能收回本金但回报率低于社会资金成本或贷款本金回收风险较大的项目，如农业开发、技术进步、农村基础设施建设等，多半是社会效益高而经济效益低的项目。这类项目资金需求量大、期限长、回收慢、风险大，商业银行不愿意介入，必须依靠政策银行。
(二)以市场机制完善传统业务，开拓新的业务政策性金融业务的商业化、市场化操作，是国外普遍存在的政策金融的成功的制度安排。在支持粮食企业按保护价收购粮棉油等主要农副产品的传统业务员领域，可以考虑将财政补贴和银行信贷支持结合起来，建立新的粮食生产补贴制度。这方面，美国月新农业法中的贷款差额补贴值得借鉴。贷款差额补贴是政府预先规定各农产品的借贷率(相当于最低保护价)，参与这一计划的农民，在播种前，可用未来的作物产量为抵押品，按政府规定的借贷率申请贷款;农作物收获后，当市场价格高于借贷率时，农民可按市场价格销售农产品，偿还按借贷率借的贷款，赚取所得利润;当市场价格低于借贷率时，农民可以在销售农产品后，按照低于借贷率的市场价格偿还当初借出的销售贷款。市场价格低于借贷率的部分就是政府向农民提供的直接补贴。贷款差额补贴能够有效地填补农产品价格与农民种粮成本加收益之间的差额，切实保护农民利益。
从长远的角度来看，中国农业发展银行必须增加贷款种类，对各类农业组织在发展农业生产过程中必须而又难以在市场获得的资金需求，都应纳入农业政策性金融的范围，才能体现国家对农业的支持和保护政策。农业政策性金融业务不能局限于目前的农副产品收购贷款上，应当优化信贷结构，不断增加直接的农业信贷投入，把各种农业、林业贴息贷款纳入农业政策性银行的业务范围;并与国家开发银行合理划分农林牧水基本建设和技术改造贷款的管理范围;大量增加农业综合开发贷款、农林牧水基本建设和技术改造贷款规模，采取多种形式对农业融通资金，如为农业提供担保，按一定的比例向农业项目进行投资等，以引导更多的社会资金向农业流动。
从发展的角度看，农业政策性银行支持重点应从流通领域向生产领域转移，进一步合理确定其业务范围，扩大农业生产环节方面的贷款。一是支持农田水利基本建设技术改造，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力;二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量，提高农村社会化、现代化建设水平;三是支持农业产业化和土地适度规模经营。抓住重点进行支持，加快农业产业化进程;四是全力支持贫困地区人口尽快脱贫解困。在投放区域上，严格控制在国家确定的贫困县范围内。在承贷对象上，重点支持各种扶贫经济实体，特别是既能充分发挥资源优势，又能安排大量贫困户劳动力就业的资源开发型和劳动密集型企业。在产业选择上，紧紧围绕稳定地解决吃饭问题、稳定地增加收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和以农副产品为原料的加工业。在组织形式上，在重点支持就地开发的基础上，注意异地开发、移民开发、联合开发等。
(三)拓宽资金来源
农业发展银行要开办上述中长期农业贷款业务，关键的问题是解决其融资渠道问题。从世界各国的情况看，农业政策性金融机构资金来源的显著特征是成本费用低、量大集中、相对稳定和使用期长。
短期而言，在目前市场手段无法调节的情况下，必须采用政府强制手段保证内生金融资源的本土使用，即在农业领域通过立法形式行政固定内生金融资源。国家规定商业银行向农业投放贷款的最低限额或比例，或要求商业银行将存款增长的一定比例用于购买农业政策性金融债券，或把这部分资金划归农业政策性金融机构使用，并由中央银行采取监管稽核措施予以保证，可以考虑将邮政储蓄存款、社会保障基金等划归农业政策性金融机构使用，通过社区服务机制规定县域范围内的金融机构必须把一定比例的资金用于本地农业领域的投资，形成本地内生金融资源的本土使用;对剩余内生金融资源，可以在不同地方的农业领域相互调剂使用，即内生金融资源不足地区的中央银行可以从剩余内生金融资源的中央银行拆借资金，转借给当地农业领域金融主体，再投入当地农业领域。同时，国家应统一支农资金的管理，特别是国家预算拨款用于农业的资金和其他用于发展农业的专项基金，都必须存入农业政策性银行;鼓励或统一规定政府部门到农业政策性银行存款，广辟资金来源，提高信贷投入能力。
从长远目标看，现有农业政策性金融机构应逐步减少对中央银行的依赖，改变目前资金来源渠道过窄且不稳定的现状，逐步拓宽融资渠道。一是通过发行农业金融债券，从金融市场上筹集资金。对筹资成本高于投资收益的差额，财政应予以补贴;二是寻求合作伙伴，建立农业发展基金、农民共同基金，面向农业农民筹资，取之于农，用之于农;三是境外筹资。统一办理国际金融机构和国际组织转贷业务，特别是世界银行、国际开发协会和亚行对我国的农业项目贷款和扶贫开发贷款的转贷，应该统一由国家政策性银行来经营。
(四)完善内部运行机制和外部考核机制
政策性银行也是银行，政策性银行的政策性并不能抹杀其银行性，政策性并不代表亏损。政策性银行也要讲求财务上的自我可持续性，必须做到盈亏平衡、保本微利，否则就不能维持正常运转和持续发展。政策性目标固然比赢利性目标重要，但赢利性是一个金融机构成功的标志。如果赢利性目标完全从属于政策性目标，就很难对政策性银行进行评价，政策性目标也难于实现。实际上，政策性银行与商业银行一样，也存在股东对银行的预期。股东对商业银行的要求是利润最大化，政府作为政策银行的出资人，也不希望出现持续性亏损，因此，政策性银行在财务上应自求平衡。
因此，政策性银行必须建立和完善内部运行机制。首先要建立和完善信贷管理制度，以银行的方式而不是以财政的方式、赈济的方式、配给的方式执行国家政策，政策性贷款必须遵循信贷资产安全管理的基本原则，要制定强有力的督促借款单位专款专用、按时还本付息的制度，对所有使用农业政策性贷款的借款人，都要进行资信评估，确定其信用等级，对其他各种行之有效的管理措施要加以综合利用。其次要建立和完善农业政策性贷款的风险管理机制，努力提高资金使用效益。在增加政策性信贷投入的同时，增加信贷资金的流动性和安全性，加强信贷资金的风险管理，严格审查贷款项目，确保各项政策和宏观调控目标的实现。
在建立和完善银行内部运行机制的同时，必须建立和完善外部的考核和监督机制。加快《农业政策性银行法》等法律法规的立法进程，确立政策性银行的经营原则和业务范围，界定政策性亏损与经营性亏损，建立企业还贷约束机制，明确财政、政策性银行与承贷单位等三方的责任，使国家运用政策性贷款、企业使用政策性贷款、农发行管理政策性贷款都有法可依。规范农业政策性金融机构的经营行为，防止农业政策性金融商业化、财政化。中央银行对农业政策性金融实施有别于商业性金融的特殊监管方式。政策性金融机构的主要业务应由政府委托，财政部门根据政府委托的业务给予定额补贴，补贴包括利差补贴，允许一定的呆账比率和维持运转的正常费用三部分。对政策性银行的考核要在核定的利差补贴金额和核定的最高坏账率的前提下，与商业银行模拟运行的结果进行比照，以此作为考核依据。政策性金融在考虑财政补贴的基础上按商业原则经营，自主从市场筹资。要严格政策性金融机构预算管理和考核，改革外部监管，健全内控体系。政策性金融机构要加强外部审计，增加透明度，定期公布财务报表和审计报告，外部监管以财政部和审计署为主，银监会只负责监管其业务是否超范围经营;内部要设立防火墙式的专户资金管理系统，建立风险责任追究制度，增强员工责任意识和风险意识，防止道德风险。