中国农村土地现状下的改革初探

中国农村土地问题向来是各界关注的焦点。土地国有制下，农村土地所有权和使用权“两权分离”，农民没有太多的信心投资土地；农村土地价值有巨大的潜力，可是农民却又一次因为缺少必要的投资而抛弃了土地。政府的各项改革，都无一例外的反应出国家在农村改革方面所做的努力。分析中国土地现状下，并提出相关建议。

农村土地 所有制 土地价值 改革 抛弃原因

中国是一个以农业立国的国度，历史上，土地问题一直是施政重点。农村的土地是集体所有，但实际上就是经过承包之后大部分又分给了农民。在征地的过程中，农民处在一个弱势的、没有话语权的地位，常常是他们的利益得不到反映，土地交易就完成了。无数的权威和专家从经济学、法学乃至社会学的角度，深刻地剖析了农村土地制度的变迁与发展问题。

根据现行法律，中国实行土地国有制。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，还属于集体所有。我国农村实行家庭联产承包责任制，土地的所有权属于集体、使用权属于农民个人。而《农村土地承包法》在所有权和使用经营权之“两权分离”原则的基础上，确认国家在农村实行“土地承包经营制度”。既然土地制度在中国农村，具有国有和集体所有的双重属性，那到底谁可以代表村社集体行使土地所有权？这一模糊的概念直接导致若干困扰我们的土地问题。从经济上说，农村土地的潜力到底如何，是否值得我们为它大刀阔斧、变革土地的所有制呢？换而言之，土改可以带来什么样的收益？民生银行董事长董文标近来算了一笔账：农村居民7.3亿，人均住宅建筑面积大约30平方米，以村镇住房平均600~800元的成本造价计算，农村农民住宅价值13亿元~18亿元人民币；农村耕地18亿亩，若按每亩6000~16000元征地补偿中间价计算，价值大约20万亿人民币。目前，这超过30万亿的巨大土地资本，尚在沉睡。

不可否认，30年前制定的联产承包责任制大大地改变了农村的旧貌、提高了农民的生活水平，但黄宗智通过研究认为90年代之前长江三角洲乡镇企业的蓬勃发展是小农的“反过密化”的兴起。而这种方式其实只是在沿海经济发达的地区才适用，而对于中西部的广大落后乡村来说，他们只能通过别的方式来开始类似的进程。实际上，中国的另一条“反过密化”的途径就是“离土离乡”，到城镇打工。这种现象显然与前面我们看到的农村土地的巨大价值相悖。农民为什么要抛弃土地、甘愿离开所谓的“充分竞争市场”，难道他们没有看到土地的价值所在？

除了城市生活水平的吸引力和赚钱的机会外，土地价值难以实现是他们离开的根本原因。土地的价值体现在农产品的价格上。“近两年来农产品价格持续上涨，推动了CPI的上涨。很多人认为，农民肯定赚钱了。这种看法不合实际。2008年2月26日至3月19日，农业部曾经组织力量赴北京、山东、黑龙江、河南、湖南、广东、海南等省市，对粮食、畜产品、蔬菜三大类9个品种，根据不同品种的产销特点，按照生产-收购-加工-运输-批发-零售等环节对产品流和价值流进行全程跟踪，围绕每个品种产销各环节流程、价格、成本及利润分配等情况进行了全面调查。结果显示：在农产品产销链条上，农民投入多、耗时长、风险大，但获得的利润相对少；农产品涨价主要来自成本推动和产后各环节加价。”在这样的产业利益分配结构，农民实际获利很少，积极性可想而知。此外，无法实现土地价值的另一原因是农村金融匮乏。有的地方贷款上限甚至只有区区2万。对于需要大手笔投入的农业而言，这种现状不利于集中土地使用权、进行土地规模运作。农民手头上没有实际可以支配的资金，即使他们已经意识到土地价值的巨大，也无法真正的将这一价值实现。面对其他国家，诸如美国农业的机械化和规模化的生产，我国的农民对土地使用权极为分散，他们没有政策上和资金上的保障，这对农业照成的另一个深刻影响是，土地搁荒严重。

在20世纪第三世界小农经济的广泛商品化、美国农业的商品化和农业机械化过程中，家庭农场的组织形式一直保持着，形成了另一个农业现代化模式。于是不少人认为第三世界小农经济也会伴随现代农业投入和扩大市场交换而出现“绿色革命”。诺贝尔经济学奖获得者西奥多舒尔茨为这一种期望提供了系统的理论支持。他的论点相当简单：一个竞争的市场运行于小农经济中，与资本主义经济并无不同。要素市场运行得如此成功，以致“在生产要素的分配上，极少有明显的低效率”。

另一理论是有关不完全市场中农户行为的影响。这一研究可以追溯到早期苏联经济学家A恰亚诺夫的工作。他的自我剥削学说认为农民倾向于过多地向土地投入劳动时间，以至于他的所得低于他所付出的成本，在这个意义上，他是在自我剥削。现代经济学讲自我剥削和多重市场缺陷联系在一起，认为前者是后者的后果。只有当两个或两个以上的市场同时出现缺陷时，农民的行为才会出现自我剥削的扭曲现象。比如，当土地和劳动力市场同时受到限制。在对农户的研究中，一个常被研究的问题是，农户生产决策和消费决策的可分性问题，这个问题实际上是市场的完备性问题…另一个与市场不完备相关的课题是农地规模和土地单位产出之间的反向关系。费达在20世纪80年代中期的一篇文章中指出，反向关系和多重市场缺陷有关，其原理仍然是恰亚诺夫的自我剥削机制。在中国方面，不完全的劳动力市场和土地市场之间存在互动关系。

可以看出，现行的农村土地所有制的弊端并不是传统认为的“导致农民没有财产”，它的真正影响是，在土地不属于个人的情况下，土地大规模的流转所导致的农户投资信心缺乏。且不说所有权，就连使用权也没有太多的物质保障。在农产品的利益链条上，农户处于不利的谈判地位，他们的“大胆”的投资并没有得到太好的报酬。在“推力”方面，即缺少必要的长期投资，在小量投资后又没有太多的利润，直接导致了农民抛弃土地、另谋发展的结果。而在“拉力”方面，从20世纪80年代早期开始，中国农村通过建立大量的小型本地企业，即乡镇企业，开始了工业化道路。乡镇企业的出现一定程度上影响了农村劳动力市场，进一步加重农村土地的搁荒现象。

越来越多人不禁自问：研究农村土地所有制、提出有关建议，真正的目的是什么？是为了制定一个看起来有效率的政策吗，还是为了提高农民的福利、改善农民的生活呢？以往“自上而下”的视角是不是有其局限性――我们要从农民的角度和立场来看农村土地问题。

中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（执行时间：1997年8月27日）规定：“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数你会原有的承包土地继续保持稳定。”和80年代前后的第一轮土地承包相比，第二轮土地承包有一个明显的不同，就是非常强调稳定土地产权制度的重要性，突出“30年不变”，反对土地的频繁调整。国家一方面希望透过“30年不变”的制度安排，使原先模糊的产权注意明晰化，赋予农民“长期而又保障的土地使用权”，让农民吃下一颗长效的定心丸，以促使农民增加对土地的长期性投入，实现农村土地的可持续利用；另一方面又可以加强对耕地的保护，防止耕地的流失，杜绝乡村干部在土地调整智能中的侵权行为。但是，究竟实施的效果如何？一些农民认为，国家的这一政策不符合农村先有的实际情况。“30年不变”在他们看来，是指各家各户所承包的耕地30不再调整。这是不可能的，因为每个村的人口都会有不断地增加或者减少，所以应该根据人地矛盾进行适当的调整，若干年分一次地。其实，他们心理是矛盾的。一方面，他们确实希望国家政策能够稳定一些，让他们有一个稳定的生产生活环境；另一方面，他们又希望按自己喜欢的方式行事，外面的了力量过多干预他们的日常生活，尤其是在耕地所有权处置问题上最为突出。

任何土地制度改革必须同时兼顾效率和公平的关系，必须处理好土地使用权长期化与平均占有土地之间的平衡关系。现实操作起来却并不简单。其实，对广大农民而言，农村土地流转与否最直接的判断标准是，收益如何。政府作为人民公仆，应该如何保障农民的收益呢？需要建立一定的法律机制，严格限制土地的非法倒卖。再者，要怎样确保农民作为单个公民的权利可以公平应对政府公权，怎样确保农户作为单个经济实体可以应对强势的经济集团，即农民在土地流转中是不是有实在的话语权？今年2月，农业部发布了《开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，随后，农业部会同财政部、国土资源部、中农办、国务院法制办、国家档案局联合成立了全国农村土地承包经营权登记试点工作领导小组。其中，国土资源部门负责协调农村集体土地所有权的确权登记发证，以确保“进入市场流转的经营性集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转”。我们看到，针对近年来新土地改革出现的“强拆、强建、强迫农民上楼”问题，政府正在实践中努力通过政策确权，保障农民权益。

笔者以为，农民不应该只等待政府政策的惠及，更应该懂得市场经济下“优胜劣汰”的原则，积极自救。现代型农民组织可以很大程度上弥补农民利益型组织的空缺，增加农民的自组织性，为农民走向市场寻求出路和提供支撑。

近年来，国务院发展研究中心农村经济研究部与加拿大国际发展署“小农项目办”合作，对促进中国农民合作经济组织发展的政策进行了深入研究，对浙江等9个省的农民合作组织展开了大规模的问卷调查，指出农民专业合作社是中国农村发展产业化的新的产业组织形式，同时也是中国农村先进生产关系一种新的实现形式。它通过为成员提供系列化服务，在促进农民发展产业、搞活经济、致富增收方面越来越强，推动了农村新的生产力形成。服务功能有：统一组织销售，降低农户市场风险；普遍为农户统一提供生产资料；推动科技普及，组织标准化生产；提供信贷支持，解决农户资金紧缺问题。这一尝试有其首创意义和一定的经济成果。随着土地流转，规模化经营是农业发展的重点。但是，中国现有的农民专业合作社产生萌芽于20世纪80年代，起步晚，比较规范发展的时间更短。世界银行研究的数字表明，2004年中国有约9%的农民加入各类农民专业合作组织，农户的2-3%是农民专业合作社的会员，相对于农民合作组织发展成熟的国家来说，我国农民专业合作协会的数目和加入合作社的农民都太少。中国现在有大量小农户，通常面对如何与市场联接的问题，在这方面农民专业合作社能够发挥很大的作用，农民专业合作社具有很大的发展潜力和空间。目前，国际上的农民专业合作社一般规模都比较大，但中国目前的专业合作组织多是地方性的，规模比较小，比如在服务范围方面：发达国家农民专业合作社的服务不仅仅局限在经济领域，在提供消费品服务、社区治理、社会发展、提高农民政治地位等方面都有重要作用；但我国农民专业合作社主要提供的服务却非常有限。

农村土地所有制下的农民专业合作社能给予广大农民多少信心，他们愿意长期投资、合作生产、共同盈利吗？第十四条规定农民专业合作社的成员为“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社。”再有第十五条告诉我们“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十”。这样的规定是为了保障农民在合作社里有足够的数目来选举自己的理事长、理事和管理人员来保障自己的权利，但是数目上的优势是不是就代表权利上得到了保障呢？我们不得而知。无论是从政府改革还是农民自身的投资来说，农村土地发展都是一个长期的工作。农村改革一向是牵一发而动全身的大事，每一次尝试都是在用农民辛勤劳作得到的血汗钱作为筹码，每一分一毫都与农民生活息息相关，谨慎决策是很必要的。

参考文献:

[1]杨昌作.土地的价值.商界，2008,(11).

[2]黄宗智.长江三角洲的小农家庭与农村发展.中华书局,2000.305~324.

[3]西奥多威廉舒尔茨.改造传统农业.商务印书馆,1999.

[4]姚洋.土地、制度和农业发展.北京大学出版社，2004.12~13.

[5]朱冬亮.社会变迁中的村级土地制度.厦门大学出版社，2003.

[6]王全宝.农村集体土地改革脚步渐紧新路径以确权为始点.中国新闻网，2011-09-09.

[7]韩俊.中国专业合作社调查.上海远东出版社，2007.

[8]中国农民专业合作社网.