关于林改中二类林地发证率低及山证不符的调查及思考
摘要：指出了林权证是林业权属的证书，具有法律效力，凡涉及林业发展必涉及林权证书。但从福建东部部分县市的调查中发现，该地区在林权制度改革确权发证中普遍存在程序不规范、发证率低、林权证山证不符、权利人不真实的现象，该问题严重制约了林农增收，林业产业化，引发林权纠纷，危及农村社会和谐稳定。调查分析了其发证率低及山证不符的原因及其后果，以期为该地区采取措施解问题提供帮助。
关键词：集体林权制度改革；二类林地；林权登记
中图分类号：F326.1
文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2017）23-0012-02
1 引言
福建省属南方重点林区，山多林丰。从1980年代的林业“三定”至今，经历了由“统管”、“林业股份制”到“明晰产权”再到“均山”与“均股”的演变过程，反映了集体林产权由“统”向“分”的变迁历程[1]。福建省自2003年启动了以“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”为主要内容的集体林权制度改革以来，在促进农村生产发展、资源增长、农民增收、社会和谐、农村经济社会发展等方面取得了一些成效。但调查显示，该省在林改确权发证这一核心环节依然存在地区不平衡的问题，在立地条件好的一类地区（如三明地区），确权发证已经制度化和良性化，但立地条件相对较差的二类地区（如闽东），在林改已经过了11年，仍普遍存在程序不规范、发证率低、林权证山证不符、权利人不真实等现象。在当前集体林权制度改革已经进入林地规模化、林权资本化、林业现代化和组织经营创新的深化阶段，如何解决上述问题显得尤为迫切。
2 闽东地区确权发证概况：福安市的案例
福建省是国家确定的林改试点省份之一和国家确定的唯一的“国家林业改革与发展综合试验区”。福安市地处福建省东部，全市土地总面积为1880.1 km2，林业用地面积12.9万 hm2，占土地总面积74.39%，其中，有林地面积11.7万 hm2，活立木总蓄积量219.8万 m3，森林覆盖率66.07%。该市自2003年实施集体林权制度改革以来，309个村庄实现产权明晰，142个村庄未实现产权明晰；产权明晰面积137.85万亩，其中，商品林109.16万亩，生态公益林28.69万亩。打印林改证3718本，宗地数6071宗地，已发证到村级户或联户1586本，面积19.23万亩，2132本未发放。但上述确权发证成果为仓促应对集体林权制度改革验收的虚假“成果”，事实上，闽东地区普遍存在发证率低、林权证山证不符、权利人不真实等现象。
3 发证率低及山证不符的原因
3.1 林业收益低，属于兼业性质
闽东经济发展水平属于福建省的欠发达地区，村庄绝大多数为空壳村，大部分中青年外出务工，劳动力外流严重。当地林地大都为二类地，立地条件相对较差，林农需要投入大量的时间精力成本经营林业。此外，当地林业经营管理水平低，林业产出效益不高，农民难以从林业经营中获得良好的经济收益，林农缺乏从事林业的根本动力。宁德自2004年开始开展集体林权制度改革确权发证，该时期恰逢宁德地区的传统产业――机电、船舶产业开始蓬勃发展起来，林业经济效益无法与之比，林业只属于兼业性质，占农户收入不到5%，农民参与林改确权发证积极性不高。此外，长期以来当地已形成自身判断林业权属的地方性惯习，这使得林农对林权的法律效力缺乏应有认知，产权法律意识淡薄，参与确权发证主观意愿不强。
3.2 发证中普遍存在不规范及产权信息不真实
据调查显示，当年集体林权制度改革主体阶段，当地的村干部在确权发证的各个环节均存在执行程序不规范、提供的产权信息不真实等行为。由于村民外出务工较多，参与林改积极性不高，林业产权意识淡薄，村干部难以召集村民全程参与确权发证。因此，各村在林权改革确权发证前期召开的村民大会中，经常出现村民代表人数到位不足、代签的现象；在制定林改方案中，各村普遍出现村干部一手包办村庄林权改革方案，林改方案出现模式化，此外，以自然村或村民小组为单位，根据农户家庭人口多少，对山林进行均山均权均利，理论上容易，实H操作中难度极大[2]。以福安市为例，该市的山地权属确认准确率仅达30%，林权证山证不符、权利人不真实的现象大量存在。有些地方当时发证面积是以林业“三定”时当地的“习惯亩”为依据的，发证面积均小于实际面积，林改对这部分农户不再重新发证，发证面积仍按原“习惯亩”不变。
3.3 “祖宗山和祠堂山”两山问题突出，无法作为登记主体
闽东农村地区普遍存在“祖宗山、祠堂山”两山问题，“两山”林地权属与林木权属不一致，林地使用权为祠堂、宗祠所有，且大部分掌握于少数人手上或集中于祠堂宗族势力手上；林木权属为农户所有。按照集体林权制度改革的相关要求，确权发证的权利人一般为林地使用权持有者，但作为林地使用权持有者的宗祠与祠堂，两者在法律上均无法作为登记主体。如若将具有林地使用权的祠堂、宗祠作为林业权属权利人，那么便无法彻底贯彻“谁造谁有”政策。而如若将林木权属的农户作为林业权属权利人，则极易引起势力较大的宗祠或祠堂的不满，从而引发林权纠纷，且此类纠纷往往涉及面广，跨村、跨乡镇的情况常有出现。因此，“两山”确权发证面临两难困境。相较而言，未落实“两山”权属发证，则既可以维持“谁造谁有”政策，又可以确保村庄的和谐稳定。事实上，在当地民间林地和林木的管理使用和转让中，早已形成认可祖宗山、祠堂山、山场契约的惯习，并按照此地方性惯习对林业产权归属进行判断。
3.4 当地政府对林改存在的问题不够重视，致使这项重大改革不彻底
确权发证需要耗费大量时间，具体包括进村开展实地调研摸底、访谈掌握山地界限知识的村民、现场勘查山界、张榜公布、处理申述等诸多环节，需要一定的工作时间。但当年的集体林权制度改革是项政策性的正式制度，其执行落实具有时间限制，时间要求紧迫。以确权发证工作为例，该项工作业务量大，任务艰巨，涉及各村各家山地，按照集体林权制度改革相关规定，政府部门主要负责宣传发动、组织等，林业部门主要负责技术服务，但当年地方政府对这项工作重视不够，致使这项重大惠农政策改革流于形式。以福安市为例，该市林业站仅有9个，在岗人员仅有54人，有限的人手使得该市无法在短期内完成大规模的确权发证工作任务。确权发证技术要求高，各家各户林地面积小，大致仅为几分至几亩之间，且呈零星分布状，在图面上几乎无法勾绘具体位置，而乡镇一级的林业站技术力量更为薄弱。该市负责外业调查的技术人员仅有24人，其余人员均为退伍军人、妇女干部以及家属等林业技术专业知识薄弱的工作人员。 4 确权发证率低，山证不符已引发的不良后果
4.1 影响林业产业的规模化和林业资产的盘活
当前，随着福建省林改进入深化阶段，闽东地区的集体林业经营也朝规模化、专业化发展，一些单家独户组织化极低的林农不断地向林业部门申请要求发放林权证书或者变更林权证书，以便将林地流转至合作社，增加家庭收入。但该地区却普遍存在发证率低、林权证山证不符、权利人不真实的情况，致使地方政府采取回避措施，主管部门对林农的申请一律给予不具流转资格、不予流转的答复，这不仅影响了林农的持续增收，更影响了闽东地区林业产业的规模化和林业资产的盘活，阻碍现代林业的发展。
4.2 林权纠纷和上访事件呈现，影响社会稳定
林改确权发证山证不符，权利人不真实问题已经开始影响宁德一些市县的和谐稳定。一是林农因缺乏林权证或者林权证权利人不真实而无法获得林木砍伐指标。林农长期投资投劳经营林业，收获季节申请砍伐林木指标，却因山证不符等而受阻，导致林农怨声载道，意见很大；二是一些曾负责确权发证的村干部一旦在换届竞选中落选，别有用心的村民便可能依据此类干部在确权发证中存在的不规范行为，进行上访报复，这影响了村庄社会的和谐稳定；三是一些乡镇林场一旦改变原有用途便容易引发纠纷。林场产权权利人不真实，外加与林场林权相关的权利人较为复杂，一旦林场决定改变原有用途进行公开招标，便极易引起相关权利人的反对。相关权利人纷纷要求重新办理林场产权，重新调整产权分配，这都容易成为林权纠纷与林权群体性事件发生的导火线。
5 地方政府的困境及突破口
林权证山证不符，权利人不真实的问题如果不及时加以破解，将导致闽东地区的林业部门负担包袱越来越重。因此，宁德市正积极筹谋重新进行确权发证，但重新确权发证面临如下3个主要问题：一是重新确权发证如果未取得政府以及有关部门的有效配合，仅依靠林业部门单打独斗，难度大；二是重新对山地进行全面勘界，为避免重复与错漏，宗地图需要全面矢量化，这就要求采取航拍等技术手段，但目前林业部门无相应的财政支持；三是全市进行全面的重新确权发证，需要一定的工作时间与专业工作人员，但目前林业部门人手不足，技术人员有限，完成相应的工作量困难大。即便上述问题均能够顺利得到解决，重新确喾⒅せ剐枰解决一个至关重要的问题，即撤销林权证登记机关的登记信息。成功撤销林权登记机关的登记信息，需要证明林地征占用灭失或者需要证明林权登记当事人提供虚假信息，而后者要求当事人承担相应的法律责任。该市不符合上述两种撤销的条件要求。因此，至今该市林权证山证不符，权利人不真实的困境未能成功破解。
6 结语
林权证是依法维护林农合法权益的根本保证，林权证的全面发放，关系到林业资源的可持续发展，对调动社会各方积极参与林业发展，促进林业更好更快发展具有重要意义。闽东地区二类地林权证山证不符、权利人不真实问题已然对当地林农增收、林业产业化发展、地方社会和谐稳定等产生不利影响。因此，需要地方政府加强指导统筹，借《不动产登记暂行条例》的实施首先解决这些山林纠纷和历史遗留案件[3]。
参考文献：
[1]张红霄.我国集体林权制度改革背景及动因分析―――基于福建省村级案例研究[J].南京林业大学学报（人文社会科学版），2007，7（4）：68 ～72.
[2]高兆蔚.福建省集体林权制度改革及其换发证研究[J].林业勘察设计（福建），2014 （2）.
[3]郑世贤.林权类不动产登记与深化林改的问题及对策[J].安徽农学通报，2016，22（22）.