深化农业专项资金审计的几点思考
农业专项资金，包括预算安排的农业专项支出，预算外农业专用资金，政策性农业专项贷款，以及外资运用农业项目的资金。对农业专项资金审计，是指审计机关依法对农业专项资金财政、财务收支的真实、合法和效益进行的审计监督。近年来，随着国家对农业投入的逐年增加，审计部门组织开展了一系列农业专项资金审计和审计调查，均取得了一定成效。随着形势的 发展 ，党和政府以及 社会 各界对“三农” 问题 也愈来愈关注，在这种大环境下，如何深化农业专项资金审计，提高计质量水平呢？我们认为应做好以下几方面工作：
一、抓好重点资金、重点单位、重点项目的审计是搞好农业专项资金审计的关键
（一）抓好重点资金的审计。从近几年农业专项资金审计的实践看，抓住重点资金审计，一方面能反映出农业资金管理使用的现状和存在的主要问题，另一方面能引起政府领导和有关部门对“三农”方面存在问题的重视，达到事半功倍的效果。近些年来，市审计局组织开展了对同发展资金、“两化”资金、扶持龙头 企业 资金、扶贫资金、水利资金、农业专项发展资金、农业综合开发资金等重点资金的审计，不仅揭露查处了专项资金运用方面存在的问题，规范了专项资金的使用，取得了较好的成绩，也引起政府部门对相关问题的重视。如通过我处去年对农业专项资金的审计，不仅使政府有关部门加强了对农业专项资金的使用管理，也促进了政府有关部门重视农业专项资金的规范管理，出台规范性文件，建章立制，完善规章制度，审计建议也得到了有关部门的采纳。
（二）抓住重点单位的审计。农业专项资金分布点多面广，其中财政、农业主管部门不仅拥有农业资金的分配使用权，而且拥有农业资金的监督权。抓住了重点单位审计，就抓住了龙头。如在去年我们重点对某局下属单位的农业专项资金审计中，查出该单位挤占农业专项资金33.38万元，主要用于列支加班和招待费以及另一下属单位虚报专项经费10万元等问题，引起了有关部门的高度重视。
二、行之有效的审计 方法 是搞好农业专项资金审计的保证
（一）坚持审计和审计调查相结合，发挥各自所长，提高农业审计监督效果。
审计相对审计调查来讲，在审计深度上具有优势，利于进行“解剖麻雀式”的审计监督，容易查深查透和弄清事情的来龙去脉，明确责任归属，处理力度也一般较大，加上被审计单位相对单一，便于敦促整改，见效较快，但具有范围相对狭窄的缺陷，延伸审计相对困难。审计调查具有范围广涉及面宽，而且相对来说，调查的事项限制较少，容易合理展开和延伸调查，能够从相对较大的层面上把握情况，掌握许多带有共性和普遍性的问题，代表性强，利于整体把握事物全貌，但相对来说，深度方面不如审计。正是由于审计和审计调查各有所长，《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中明确提出，将来要实现审计和审计调查项目各占一半的比例。
农业审计由于行业的特殊性，许多项目属于资金量小涉及面广的类型，在履行审计监督职责时，必须保证合理的监督面，因此客观上应多开展审计调查，在调查的过程中，若发现确实有必要进行深入解剖的，再转入审计项目，这样将两者结合起来，更有利于提高农业审计的整体效果。
（二）采用 分析 性复核、现场实地调查、点面结合等多种审计方法，将账面审计与深入乡镇、农户调查结合起来，以核实资金支出的真实性。农业专项资金的财务往往集中在财政或有关的实施主管部门，就帐、表、证进行账面审计，以摸清农业专项资金投入的总体规模，掌握支出的结构是非常必要的；在此基础上必须延着资金流向，深入乡镇、农户及项目实施地进行检查，才能最终核实资金支出的真实性。如我们在某单位农业专项资金审计中，发现有一农场以种植牧草为由，向该单位申请补助经费10万元，通过账面审计与延伸调查相结合，深入农场和基地，发现该农场并未组织牧草种植，而是将75亩土地租给肉牛饲养场经营，至年底该专款仍未使用，虚报经费补助10万元。又如某食品冷冻公司向财政申请建设冷冻库房补助资金30万元，经现场检查，发现该单位并未建设冷库，而是将补助用金用于建设食堂和内部招待所，未经批准擅自改变了项目的建设用途，挤占挪用了项目建设资金。因此运用分析性复核方法，深入现场实地调查了解，才能发现用款单位是否存在虚报项目骗取财政资金或挤占、挪用项目建设资金的问题。
（三）将专项资金审计与基本建设项目审计相结合，以核实项目支出的正确性。农业专项资金多数是以建筑工程、水利工程、道路建设等形式实施的，多数项目都可通过审计工程决算的办法，核实专项资金的使用情况。审计必须牢牢抓住项目和资金、工程决算和财务决运行和资金运用的轨迹来进行监督，全面客观地反映项目的建设情况。审计除了对资金拨付环节进行审计外，还应加强对项目建设情况的审计。一方面审计有关项目建设支出账，检查支出的真实性、合理性、合法性；另一方面深入项目建设现场，对项目质量、项目数量等进行实地核对，对照项目计划书中建设 内容 审核其完成情况，看其是否符合计划要求，有无旧工程新决算、小工程大决算等套取国家专项资金等违法违规问题。因此将农业专项资金审计与基本建设项目审计结合起来，是深化专项资金审计的需要。
（四）在专项资金分配环节改事后审计为事前审计，即对分配方案进行审计，检查分配方案是否合理、合法，是否有利于农业 发展 ，有无侵害农民利益。现行农业专项资金分配环节的审计均为事后审计，即对分配结果进行审计，而非分配方案进行审计。由于各地在分配农业专项资金时，受自身认识的局限或是从自身利益出发对国家政策掌握不一，导致各地某些专项资金分配的不平衡。
三、提出切实可行的审计建议是提升农业专项资金审计成果的途径
农业专项资金审计的目的是促进提高资金的使用效益，强化资金管理，落实国家的农业政策，切实维护广大农民的切身利益。因此在深入查处 问题 的基础上提出有针对性的审计建议是达到审计目的的关键，也是提升专项资金审计成果的重要途径。近年来，在统一组织的农业专项资金审计中，均要求各区在全面掌握情况、认真查处问题的基础上， 分析 问题产生的原因，深入进行 研究 ，提出加强管理、完善政策的意见和建议，亦取得了较好效果。
如何提出切实可行的审计建议，提升农业专项资金审计成果呢？我们认为重点应突出以下两方面：一是突出原因分析。面对审计发展的新阶段，农业专项资金审计必须跳出就事论事，重审计处理处罚，轻揭露宏观管理问题的思维定势。对重大问题要深刻揭露，并在大量占有审计资料中分析存在的问题，并针对这些问题，自下而上综合分析制约和 影响 农村 发展、农民增收方面的政策、制度缺陷，确实把存在问题的原因从宏观、微观方面分析透彻，从加强宏观管理，完善政策、法规，促进改革，提高效率的角度，提出针对性强、切实可行的意见和建议，这样才能引起各级领导重视，进入领导决策，发挥审计监督的建设性作用。二是突出信息挖掘。充分利用好既有的审计资料，对每个分散的专项资金审计项目材料必须进行收集、整理、提炼，从中归纳带有倾向性、普遍性、苗头性的问题，及时上报有一定深度的综合性信息或专报，提出高层次的意见和建议，为政府及有关部门的宏观决策提供服务。
四、开展效益审计是农业专项资金审计的方向
效益审计是 现代 审计的主流，也是最高的审计目标。国家审计署2003年7月公布的五年规划当中，正式将效益审计作为一个独立的审计类型提出。它的重点在于揭露财政资金使用过程中因管理混乱、决策失误或由于 法律 法规制度不完善而造成的重大损失浪费。这与国外的绩效审计在实质上是有区别的。它是在财务收支不真实、不规范的现象还存在的基础之上来开展的，因此是以揭露重大的损失问题为主，它不仅包括 经济 效益，还包括 社会 效益和环境效益。农业专项资金效益审计，即对农业专项资金投入取得的经济效益、社会效益和环境效益进行审计，简单地说，就是看资金使用是否达到了预期目标，发挥了应有或最大效益。从现行审计情况看，农业专项资金效益审计 目前 还处在探索和初始阶段，但开展效益审计是农业专项资金审计的方向。一方面，从审计发展趋势看，随着法规、制度逐步完善，在财务收支方面违规违纪问题已不是重点、突出问题的情况下，专项资金审计必将从偏重查错纠弊向效益审计过渡；另一方面，近几年来，我国农业专项资金的投入虽然逐年有所增加，但资金供需矛盾仍然很突出，所以亟待提高资金的使用效益。
如何开展农业专项资金效益审计？我们认为应从以下两方面入手：一是 科学 地确定项目效益评价指标体系；二是科学地界定项目效益的高低。从目前现状看，由于审计人员自身知识结构还不能达到效益审计的要求，有时仅靠审计人员自身的知识水平无法确定某些项目效益评价指标，也无法评价某个项目效益的高低。在这种情况下，除了加强审计人员的业务培训，提高自身素质外，也可聘请有关专业人员加入，对某些项目做出评估，这样可以从多种角度对项目实施及运行情况做出实事求是、客观公正的结论，使专项资金效益审计达到预期的目标。