对全部政府性资金审计的几点认识
一、如何认识全部政府性资金
1.全部政府性资金的定义。全部政府性资金是指以政府的公权力来归集并且政府有权使用或者承担责任的资金。全部政府性资金一般是指政府可用的资金，但它还有全部政府性资金收入、支出、结余等指标。
2.全部政府性资金的分类
（1）按资金的使用性质分，全部政府性资金可分为政府可统筹使用的一般政府性资金、体现政府意图的视同政府性资金和政府承担兜底责任的政府性资金三类。一般政府性资金是指政府凭借公权力征收并由政府统筹使用的资金，如税收收入、非税收入、债务收入等；视同政府性资金是指资金虽未实际流入或流出政府，但该类资金体现了政府对自身资源的让度，体现了政府的意愿，如政府对 企业 的各类税费减免等；政府承担兜底责任的政府性资金是具有信托性质的资金，如 社会 保险基金等，这部分资金由公众上缴并委托政府管理，政府无权统筹使用，但当该部分资金不足以满足当期支付时，政府需承担兜底责任。
（2）按资金的管理模式分，全部政府性资金可分为纳入预算管理的政府性资金和未纳入预算管理的政府性资金两类。纳入预算管理的政府性资金 目前 主要有一般预算资金和基金预算资金。未纳入预算管理的资金主要有实施计划管理的预算外资金、专项使用的专项资金（基金）、政府性债务、以及视同政府性资金的税费减免和其他需要由政府承担兜底责任的资金。
（3）按资金的来源种类分，全部政府性资金可分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入和转移性收入。其中社会保险基金收入包括基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入和其他社会保险基金收入，该项收入具有信托基金性质，政府无权统筹使用，但政府有承担兜底的责任。另外，非税收入主要包括政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入和其他收入。债务收入在中央是指国内债务收入和国外债务收入，而对地方政府来说，主要是指政府以各种方式筹集的地方政府性债务。
3.为什么目前全部政府性资金审计未包括国有资产这一块？
我国的预算 会计 体系由财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计以及参与预算执行的国库会计、税收征解会计和基本建设拨款会计等组成，因此在概念上大致等同于西方国家的政府会计，而不同于其政府会计中的“预算会计”分支。在我国的预算会计中，虽然财产也占有重要地位，但预算会计的科目体系仍然是以资金为中心设计的，具体地说，它是以收入和支出为中心来建立科目体系的，并采用收付实现制原则。收付实现制的弊端是不能有效提供政府的运行成本、运营绩效和财务状况，特别是资本资产存量和财政长期负债等信息。这在客观上造成了政府的国有资产未纳入政府的预算会计核算体系，因此我们 研究 的全部政府性资金并不包括这些政府所拥有的国有资产。但从本质上说，这些国有资产都是存量全部政府性资金的实体表现形式，当它变现为资金并流入政府可用资金的盘子时,即成为了一部分政府性资金，同样道理财政支出安排投资形成存量资产的，就退出我们的全部政府性资金审计视野，一般由其它专业审计去监督。
4.以全部政府性资金审计为主线，并不等于每年对全部政府性资金都要审一遍
摸清全部政府性资金收支规模、结构，是对总体情况把握和审计重点确定的需要，所以按照全部政府性资金审计的思路，我们今后在开展预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计等项目中都要把这项任务作为基础性工作来进行，每年再根据各项资金情况、审计力量、审计时间作出统筹规划，既要突出重点，又要考虑审计面。
二、如何认识全部政府性资金审计
1.现阶段本级全部政府性资金审计的范围要求
今年对全部政府性资金审计要求摸清的收支规模、结构的范围要求，要明确四点：一是对已经纳入预算和虽未能纳入预算但已经通过财政专户核算的预算内外资金全部都要反映。二是 社会 保险基金收入，土地出让金是政府的重要收入，一般都已经并入财政统一核算，没有并入的也要求全部并入。三是对于视同政府性资金，是指资金虽未实际流入或流出政府，但该类资金体现了政府对自身资源的让度，体现了政府的意愿，可视同收支实现，如政府对 企业 的各类税费减免等，需要我们在对财税部门审计中掌握有关数据；另外，政府性债务每年都在查，对政府收支 影响 比较大，各级领导也很重视，需要我们掌握。四是除此以外的一般性非税收入如没有纳入预算或未通过财政专户核算，无论是滞留于预算单位的行政事业性收费收入还是其他凭借部门的行政职能获取的收入，从 理论 上来说都应属于全部政府性资金范畴，但这项工作是个大工程，几个月时间不可能审计这么多部门，并且也不是一下子能摸清的，是下一步的审计目标，今年为了保持全省口径的统一，同级审全部政府性资金总量汇总表中暂不包括这项 内容 。但各市县（市、区）审计机关在有关审计项目中涉及该项内容的，仍需要在同级审报告中单独反映：如审计了哪些单位,有多少没有并入财政核算等。
2.全部政府性资金审计的内容要求
首先要摸清全部政府性资金收支的分布状况及总量规模，对全省县以上政府的财力结构、负债规模、主要专项资金的总体规模和管理状况有一个全面的了解，为各级政府理财、用财当好参谋，为针对重点 问题 强化审计监督奠定基础。其次， 分析 全部政府性资金的结构和主要支出方向，从资金的重点投向上分析公共行政管理体制、公共财政体制的建立、政府职能的转换程度以及履行 经济 调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的状况。第三，审计评价全部政府性资金中重点专项和突出问题的收支管用状况，评价其绩效。在摸清总量结构的基础上，有针对性地安排年度审计项目，对重点专项进行跟踪促进规范，并对重点专项资金使用的绩效进行评价。第四，分析评价全部政府性资金的变动趋势，包括总体和单项的变动趋势、各种资金之间的关联度、 发展 所付出的代价、收支的平衡性、发展的协调性和可持续性。
3.全部政府性资金审计需要把握的几个重点
一是摸清楚总量规模、支出结构。省厅提出今年是“加快审计转型年”，实现转型关健是要实现三个突破，其中第一个突破就是以全部政府性资金为主线开展审计监督，这也是与前几年提出的“审计转轨”在内容上显著不同的地方。省厅提出：今年审计工作特别是预算执行审计中要把摸清全部政府性资金的总量、结构作为各级审计机关的主要任务；各级审计机关要把这项工作作为今年财政审计首要任务来抓。二是要进一步加强绩效审计的探索，关注财政资金使用绩效。要突出对当地政府性资金支出结构的分析，是不是符合公共财政要求，反映钱是不是用到该用的地方去了，这是大绩效。要通过对各项财政资金管理情况、使用情况的延伸，反映绩效情况。在此基础上要对当地政府全部政府性资金管理和绩效形成一个综合性评价。三是要关注政府负债。吕省长提出：在对全部政府性资金审计中，还要重视政府性资金的收支平衡问题，这个问题的关键就是政府负债。各级审计机关在实施全部政府性资金审计中要注重对各类政府性债务进行调查，特别是要在摸清总量结构和对偿债情况进行分析的基础上，着重 研究 地方政府性债务的分类管理办法。四是要注重宏观层面问题研究，要注重审计建议。全国审计工作会议上传达的温总理的讲话中提到：加强制度审计，制度体制机制不改变，问题还是会出来的，审计的最终目的是要从制度和体制上解决问题。李金华审计长在工作报告中提出：审计机关在预算执行审计中，要坚持把揭露问题与规范管理、促进改革结合起来，注重从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议，推动职能转变和深化体制改革，促进完善公共财政制度。吕祖善省长要求各级审计部门务必把查问题、提建议、抓整改、促发展有机结合起来，突出审计成果 应用 ，推进体制机制建设，要针对经济社会发展中的重点难点问题，着重从制度建设和整改规范的角度，更加深入地开展专项审计和审计调查，认真分析解剖原因，提出更加切实可行的意见和建议，为省委、省政府当好参谋助手。因此，如何从建议上下功夫很重要，特别是涉及到政策层面的建议。在审计中要多研究一些宏观政策层面的问题，从公共财政、和谐社会建设、 科学 发展观、法治浙江、透明（阳光）政府、新 农村 建设等角度从宏观上挂起钩来，从具体政策上挂起钩来，提出改进建议，只有各地建议切实可行，提高审计报告质量和水平才有基础。
4.需要解决的几个认识误区
误区之一：以前的预算执行审计就是全部政府性资金审计。有一定道理，但不全面。我们确实一直针对一些未纳入预算管理的资金进行了审计，但都是作为其他财政收支情况而割裂地来审计和分析的，如预算外资金收支情况、各专项资金收支情况等等，没有从全部政府性资金这个整体上去把握，没有搞清总量规模、收支结构，体现在预算执行两个报告整体性不强、不全面；其它财政收支与预算执行联系程度低，因此还谈不上是对全部政府性资金的审计。如果说已经对全部政府性资金实施审计监督了，那么我们每年同级审必须把全部政府性资金的总量结构、支出方向和重点以及存在的突出问题等说得明明白白、讲得清清楚楚。只有做到了这一点，才能说我们已经落实了对全部政府性资金审计监督的思路，对地方政府统筹使用资金，提高资金使用效益的情况发表意见和提出建议针对性更强。
误区之二：有偿还来源的就不是政府负债。应该说，地方政府负债是地方政府为资本项目筹资的合理手段，但由于我国 目前 预算体系并不区分营运预算与资本预算，地方政府负债也未取得合法地位，因此，事实上已经存在的地方政府负债呈现“尤抱琵琶半遮面”的现状。地方政府领导总是希望反映出的政府负债数额越小越好，因此出现了很多剔除的 方法 ，有偿还来源的负债就不该统计在负债总额之内就是一种。其实这明显是错误的。按省政府文件规定：地方政府负债包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构）以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有负债。因此,以政府(或部门)的名义取得的需要在未来偿还的这种义务即是负债。有无偿还来源只在负债偿还能力分析中作出区别。