加强和完善绩效审计法规体系的设想建议

加强和完善绩效审计法规体系的设想建议

绩效审计法规体系是指现行的绩效审计法律、法规、规章和其他规范性文件，依据一定的标准、原则、功能、层次所组成的相互配合、相互补充、相互协调的规范性文件系统。绩效审计法规是绩效审计的核心问题，是开展绩效审计活动时应该遵守的行为规则和工作标准。完善我国绩效审计法规体系是开展绩效审计首先要解决的问题。

从绩效审计法规体系的层次结构来看，目前我国绩效审计法规体系主要包括以下几个方面：

1.绩效审计法律。审计法第一条在立法宗旨里提到了“提高财政资金的使用效益，依法第二条规定“对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行审计监督”。

2.绩效审计行政法规。《审计法实施条例》第二条规定“监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”。

一、我国绩效审计法规体系亟待完善之处

总体来讲，我国绩效审计法规体系属初建时期，内容较少，监督体系、审计范围、审计程序等尚处于初创阶段，缺乏绩效审计专门法和操作性强的规范意见以及绩效审计评价标准等，这些在一定程度上影响了我国绩效审计工作的发展。

1.缺乏绩效审计专门法律、准则和指南。目前我国没有专门的绩效审计法律、准则和指南，有关绩效审计的法律规定基本上还只是在审计法中有所表述和体现，其余能起到补充作用的法律、法规、规章又都比较分散，且涉及绩效审计的内容也较少。我国现行国家审计准则主要是针对合规性审计，虽然有的准则强调了要关注效益性审计，却又局限于财政财务收支的效益性，没有涵盖绩效审计的全部工作范围，其实质仍然是对合规性审计的要求，不能给审计人员开展绩效审计提供有力的法律保障和有意义的指导，迫切需要一套关于绩效审计的法律法规来规范和指导实践。

2.缺乏绩效审计评价标准。虽然财政部等有关部门就中央部门预算支出、政府投资、国有企业绩效制定了绩效评价标准和操作细则，为规范评价行为、增强评价效果的客观公正性提供了一定的依据。但是，对于政府公共部门、宏观政策、资源环境的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范。即便已有的评价准则也是基于财政、财务收支审计制定的，如《审计机关审计事项评价标准》第八条，“效益性评价是指对被审计单位的财政收支、财务收支及其经济活动的经济、效率和效果的评价”。此规定将绩效审计评价囿于财政财务收支及其经济活动，不涉及管理政策和管理活动，导致评价不全面。

3.对绩效审计内容规定不全面。审计内容上，审计法仅规定审计机关依法对财政财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，其重点是财政资金，对管理政策、管理活动以及其他资源利用情况的绩效审计没有说明。世界审计组织审计准则将绩效审计定义为：“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和有效性进行的审计”，强调的是“履行职责时利用资源”，不仅包括资金的使用效益，还包括有关责任方的职责履行情况、公共管理政策的执行情况和政策效果的评价。审计实践中我国绩效审计已覆盖宏观政策、公共资源、生态环境、节能减排、公共投资等，远远超出了审计法所规定的财政财务收支审计范围。

二、完善我国绩效审计法规体系设想建议

1.完善绩效审计法律法规。目前，我国绩效审计尚缺少高层

次的专门之法，现有的绩效审计法律也只是原则上的规定，缺乏可操作性。因此，应当适应绩效审计发展的需要，适时制定绩效审计专门法律，进一步提高绩效审计的法律地位，为绩效审计的深入发展提供法律保障。

2.完善绩效审计评价标准。审计评价标准是有效考评被审计单位职责履行情况的综合指标。绩效审计评价标准的科学合理性，对客观公正地评价工作绩效，防范审计风险有重要意义。绩效审计评价标准应具有权威性和公认性，才能更好地支持审计意见和结论，才能被被审计单位所接受。

3.制定绩效审计指南。结合我国实际情况，借鉴国外的经验制定绩效审计或手册。制定时可以重点参考《世界审计组织绩效审计指南》，以及美、英等国家的绩效审计手册，吸收其中的主要观点，充分考虑绩效审计与合规性审计的不同之处，在审计准则的基础上进行细化，为审计人员遵循准则提供具体详细的指导。指南应以实务为基准，注重审计实务的程序和方法，重点在于说明“如何操作”，是审计人执行绩效审计实务操作基本落实。