加强地方债务在城市建设中的安全性管理
【摘要】 近几年来，南宁市不断拓宽城市建设的融资渠道，产生的政府性债务安全性问题不容忽视。本文在研究南宁市城市建设过程中产生的政府债务基本情况的基础上，分析了南宁市地方债风险状况，得出了南宁市政府债务存在一定的风险但尚在可控范围内的新见解。为防范和化解南宁市地方政府债务的风险，本文针对南宁市的实情提出了较详细的规避策略。
【关键词】 南宁市 城市建设 地方债 安全边际
一、南宁市地方债的运行情况
1、债务总体趋势
2、举债主体情况
3、资金主要来源
4、资金投向
二、南宁市地方债风险分析
1、南宁市地方债存在一定风险
（1）债务透明度不高增加风险的不确定性。为建设区域性国际城市，南宁市城市基础设施建设方面的支出大幅增加，政府以担保或对资产进行整合抵押的方式，由政府融资平台大量向多家金融机构借款，而这些借款和支出具体情况并没有纳入政府财政预算进行统一管理。债务透明度不高，使投资主体无法准确分析投资收益与风险配比值，风险的不确定性随着政府债务的不透明而产生。
（6）未来城镇化建设对南宁市地方债的影响巨大。随着城镇化步伐的加快，南宁市人口增长迅速，对公共交通、公用水电系统、公共卫生系统等地方性基础设施有巨大的需求。在城市基础设施建设方面，《规划》要求推动形成“公交优先”通行网络：到2020年，百万人口以上城市中心城区公共交通站点500米全覆盖、公共交通占机动车出行比例达到60%；城市燃气普及率达到95%；新建1000所以上学校；实现城镇常住人口保障性住房全覆盖。今后几年至十几年里，南宁市必须为新增加的100多万人口提供在城市居住的基础设施，因此，地方政府在基础设施建设方面任务十分艰巨。南宁市的财政收入一年不过几百亿元，扣除科教文卫工资等社会支出所剩不多，城镇化所需的巨额资金从哪里来？举债无疑成为重要渠道。未来城镇化建设对南宁市地方债的影响将是巨大而深远的，风险也将随之而来，目前尚不可测。
2、南宁市政府债务风险在可控范围内
（2）南宁市整体负债水平不高，债务风险不大。南宁市现有的市级投融资平台，资产负债率均小于60%的债务安全国际标准，除南宁市城市建设投资发展总公司和南宁市投资开发公司的资产负债率略超出50%外，其余5家平台资产负债率都在债务安全国际标准保守线（50%）以下。财政赤字方面，南宁市财政一直保持收支平衡且略有盈余，所以综合来看，南宁市投融资平台风险并不大。
第三，融资平台发行债券所形成的应收账款平台是未来稳定的经营性收入，债券债务的还本付息有还款保障。南宁市融资平台近几年逐渐增加发行中期票据和企业债券的形式来筹集资金，银行贷款形成的债务比例逐渐下降。债券募集资金投资项目大多以BT方式建设，所形成的应收账款是该期债券到期偿还的重要资金来源之一。例如2010年南宁市城市建设投资发展总公司市政项目建设债券，该平台公司代建的南宁市凌铁大桥工程、五象大道工程、南宁市东葛路延长线（长湖路-佛子岭路）工程、长罡路（望州南路-长罡火车站段）工程、南宁市五象大道八尺江桥工程、南宁市植物路（桃源路-江北大道）工程、南宁市白沙大桥北岸节点交通整治工程（一期工程）七个项目已与南宁市政府签署了项目BT协议，从而形成发行人35.70亿元的应收账款。该应收账款为公司未来稳定的经营性收入，为债券的还本付息提供了重要的资金来源。
从以上分析可以得出：南宁市地方政府债务在安全可控的范围内。
三、南宁市地方债风险规避策略
1、从国家层面上改革财政体制，合理分配中央与地方的事权与财权，增强地方的偿债能力
建议从国家层面上改革财政体制，重新分配中央与地方的税收共享比例，增强地方财力。如重新划分增值税共享比例从75：25改为70：30，个税从60：40重新划分为50：50等等，增加地方财力以增强地方的各种支出能力，使中央与地方的事权与财权得到合理分配，从而增强地方政府的偿债能力。
2、大力发展城投债市场，发行长期限的城投债，加大融资平台直接融资比例
3、将城市建设项目划分为经营性和非经营性项目，采用不同的方式加以运作
对经营性项目，由于此类项目能产生经济效益，可以采取“政府、企业和社会多方参与的市场化运作”融资形式进行建设，包括向商业银行申请贷款；进入资本市场发行债券或票据直接融资、融资租赁、信托、股权融资等多种方式融资；开展政府与社会资本合作（PPP）模式或BT、BOT、TOT等方式，把民间资本吸引到平台公司，达到既可以使私人资本获得合理回报，又能减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。
对于非经营性项目，则由政府部门充当投资主体，主要采用政府财政拨款的直接出资方式，也可在一定程度上引入民间资本作为补充，而项目的运作还是采用公开招标和专业公司经营的市场化方式。且凡是政府参与投资的项目，都应组织专家进行投资与收益分析，对融资金额进行偿债能力分析，避免不良债务的形成，确保项目投资建立在科学、可行的基础上。
4、成立担保公司，健全政府债务担保机制
规范南宁市政府债务的担保制度：对于市场竞争性项目，财政不应再提供担保；对于确实需要财政支出的项目，应采用财政补贴、财政贴息等方式取得资金，不再由政府提供担保；对于必须要采取担保的项目，政府应出台优惠措施鼓励、支持成立担保公司来担保。南宁市可以培育有实力的担保机构为城市基础设施建设提供担保，也可以出台各种优惠措施鼓励社会资金成立担保公司来对一些有盈利的城建项目进行担保。担保公司的启动可以有效地减少政府因主动、被动等不规范的对外担保所引发的债务纠纷，从一定程度上控制政府隐性负债的数额。
5、大力发展经济，扩增财源，化解债务风险
化解地方债风险关键在于“开源”：一是从国家层面上进行税收政策改革，给地方政府留足更多的资金支持地方经济的发展；二是地方政府大力发展经济、扩充财源。南宁市必须全力以赴做好招商引资工作，集中引进一批科技含量高、辐射带动强、发展潜力大、社会效益好的项目，项目入邕后必须全力以赴服务好引进的企业；加快发展现代工业、现代服务业和现代农业，全力打造一批享誉全国的特色农产品品牌，做大做强南宁的农业优势；要全力以赴打造一批高规格、大品牌、上档次的精品企业，夯实南宁长远发展的基础。引来资金搞活经济，南宁市财政内生动力才能充分调动起来，政府债务才有坚实之基。与此同时，“节流”政策必须落实，虽然对于后发展欠发达地区来说，发展始终是第一要务，但是盲目追求GDP的做法也不可取，南宁市必须明确这点，避免发展违规、重复建设等劳民伤财的项目。
南宁市要发展成为区域性国际城市，大力提升首位度，还有很重的建设任务等在前方，巨额的建设资金需求产生的政府债务还需要解决。宁夏中卫市这新建的西部小城市的成功路子给了我们很好的启示。借鉴他们的经验，南宁市财政可以建立一个偿债“基金池”，“基金池”的增速与财政收入增速保持相同比例，“总盘子”与政府当年应还债本息总额保持一致。这样，财政每年预算中预留的这部分资金对应了当年举债的限额，起到限制政府无限融资、防止“粗放式”借债的作用。偿债有了保障，政府的信用建立起来了，自然会出现商业银行、基金等机构投资者主动寻求政府合作项目、竞相提供建设资金的良好局面。这既能解决南宁市各项建设的资金难题，又可以成为激活南宁市跨越发展的源头活水，从而使南宁逐步摆脱卖地还债、土地生财的旧模式，开创借力发展的新局面。