浅谈政府主导型职业教育集团办学模式
论文关键词：政府主导型；职业教育集团
论文摘要：本文从政府主导型职业教育集团及其办学模式的阕释入手。具体分析了政府对职业教育集团的支持力度不足；形式松散，内部协调度差；对职业教育集团内部学校的具体管理把握不足等方面存在的问题，提出应明确政府的角色定位、规范职业教育集团的组织形式、转变集团的管理体制等促进政府主导型职业教育集团发展的具体建议。
一、政府主导型职业教育集团
职业教育集团是将“集团化”概念引入职业教育，以核心的职业教育主体为中心，通过创建、兼并、联合、合资等方式实现职业院校、政府相关部门、企业、中介机构等教育主体的联合，共同组建的具有实质性联结和约束的教育集团。职业教育集团是在学习和借鉴现代企业经营管理理念的基础上，以集约化的办学方式实现社会职业教育资源的有效整合和共享，吸引社会各方的力量参与职业教育，最大限度地提高职业教育的运行质量和办学效益，实现职业教育的跨越式发展。
(一)政府主导型职业教育集团
根据不同的划分维度．职业教育集团可以划分为不同的类型。按照职业教育集团成员之间的联结方式划分，职业教育集团可以分为资产联结型、契约联结型、资产一契约混合型；按照职业教育集团成员的性质划分，职业教育集团可以分为校校合作型、校企合作型、多元合作型；按照职业教育集团主导实体的不同，职业教育集团可以分为政府主导型、院校主导型、行业，企业主导型以及中介主导型。
通过对相关资料的研究分析，在职业教育集团中政府主导型不仅在数量上是最多的，而且其办学模式也是最丰富的。
(二)政府主导型职业教育集团办学模式
政府主导型职业教育集团主要包括校际联盟、校企联盟、区域联盟等三种办学模式。
1、校际联盟
校际联盟是指以一所办学条件好、教学质量优、社会声誉高的学校为核心，通过契约或协议的形式联合其它学校在教学、科研和社会服务等多个方面进行合作，实现不同类型、不同层次学校之间人力、物力、文化、信息、课程等方面资源的整合、优化。例如2005年组建的江都市职业教育集团，2006年组建的黑龙江职业技术教育集团都是校际联盟办学模式。其核心目的在于实现不同类型教育的横向贯通以及同一类型、不同层次教育在人才培养上的纵向连接。横向上是不同类型院校之间的联盟，即普通院校与职业院校之间的联盟。纵向上是同一类型不同层次职业院校之间的联盟，在我国主要是中等职业院校和高等职业院校之间的联盟。此外还有一种混合型的校际联盟．该联盟既包括不同类型的学校也包括同种类型不同层次的学校，如英国的继续教育板块的院校与高等教育板块的院校之间的联盟，美国的技术准备计划。
校际联盟在具体实施的过程中仍然存在问题。首先，联盟的各组成学校虽然都有着联合的需要，但是没有意识到合作已经成为一种新的竞争手段，仍然受传统竞争思维的影响，造成学校之间合作的意愿不强，即使合作，彼此之间的开放程度也较低。其次，校际联盟之间的合作项目虽然涉及学校活动的众多领域，但主要还是教学方面的合作，而且合作项目的范围也比较狭窄。另外，校际联盟的组建大都受地理位置的限制，在合作的对象上主要选择位置相近的学校，而且国内院校居多，同国外学校之间的合作不仅数量上少，而且合作的层次较低，大多是单纯的校际访问、科研交流以及国际会议等。
2、校企联盟
从不同国家以及地区的职业教育集团化办学模式来看，绝大多数的联盟属于校企联盟。校企联盟是以市场和社会需求为导向，以专业为联结点，以培养学生的全面素质、综合能力和就业竞争力为重点，学校与企业共同参与人才培养过程的职业教育集团化办学模式。例如2004年组建的湖南科技职教集团，2o05年组建的沈阳市化工、橡胶职教集团都是校企联盟的办学模式。
校企联盟在实施的过程中采用校企合作的方式。校企合作是一种利用学校和企业两种不同的教育环境和教育资源，采用课堂教学与学生参加实际工作有机结合，以培养应用型人才为主要目的的教育模式①。通过上述对校企联盟以及校企合作的界定，我们不难发现，校企联盟除了具备校企合作的一般特点外，还有其独特的动力要索，即合作意向、价值取向、合作方式、效益追求、合作资金、成果转化。"
麦克尔·波特在《竞争优势》中提出：“联盟是企业之问进行长期合作，超越了正常的市场交易关系，但又未达到合并的程度”。从中我们认识到联盟是建立在信任和承诺的基础之上。同校企合作相比，创建或加入校企联盟可以克服校企合作中学校与企业存在的合作主体意识缺失的问题。合作主体意识的增强可以提高企业同学校合作办学的积极性、主动性。对于校企联盟的成员而言，校企联盟的创建是基于学校和企业共同的意愿和使命，这就使得校企联盟中学校与企业之间的合作具有前瞻性，从而克服企业的短期功利化行为。如果能够使学校真正地融入到企业突破技术发展瓶颈的研究过程，也可促使学术文化与企业文化共同趋向于社会价值，从而弱化两者之间的冲突，促进学校与企业之间更深层次的合作。但是在外部环境方面，校企联盟的深入发展仍然缺乏持续性、稳定性。通过设立专门的独立机构对校企联盟进行宏观管理．促进校企联盟效率的提高。很多发达国家建立了专门机构或联合体，如美国建立的合作研究中心，从组织结构和制度建设上推进高校与企业的结合。
3、区域联盟
区域联盟主要是校企联盟的延伸，联盟主体由校企联盟的学校、企业扩展到学校、企业、社区、政府以及其它社会组织，成为一个综合性、多主体的联盟。联盟主体的扩展体现了职业教育集团化办学目的的拓展——不仅仅是培养适应社会发展所需要的高素质人才，同时也要注重提升学校所属区域的综合实力。
区域产学合作中心在实际的运作过程中面临着很多亟待解决的问题。首先，区域产学合作中心是提供服务的机构，为了完善服务，就需要经常与行业、企业联系，而人手的短缺就成为一个急需解决的问题。其次，政府只向区域产学合作中心提供5年经费，之后各中心需要自筹经费，这也成为制约台湾的6个区域产学合作中心发展的重要因素。
通过对上述三种政府主导型职业教育集团化办学模式的分析，我们可以归结出政府主导型职业教育集团模式的一些特征：政府主导型职业教育集团的各成员实体都具有联合的需要，而且是互补性的联合；政府通过政策、法令、投资等不同手段实现了各成员实体之间的联合，并且在职业教育集团中发挥着投资、购买、筹措、协调以及规范职能；对于集团内部的弱势实体给予一定程度的倾斜和保护：政府主导型职业教育集团的发展程度取决于政府的支持力度和支持时间。
二、政府主导型职业教育集团面临的问题
将“集团化”的理念引入职业教育，促进社会职业教育资源的有效整合，推动职业教育集团化办学的不断发展，是改革和发展职业教育的重要途径。虽然我国职业教育集团经过近些年的发展已经初具规模，但是一些职业教育集团在经过一段时间发展之后却遇到了发展的桎梏。究竟是什么原因导致我国职业教育集团的发展之路越走越难呢?有效的外部支持、适宜的政策环境、足够的办学自主权、科学的组织结构和管理体制等的缺乏都是导致我国职业教育集团发展陷入困境的主要原因。政府主导型职业教育集团作为职业教育集团的主要类型，其发展也同样面临着上述诸多问题的影响和制约。
1、政府对职业教育集团的支持力度不足
很多领导对职业教育的重视程度不足，对职业教育的认识不到位。他们仍然受“重普教、轻职教”思想的影响。不重视职业教育的发展。尽管创建职业教育集团可以使政府少投资甚至不投资就能实现职业教育的持续发展，推动本地区社会和经济的快速发展。但是有些领导仅仅在形式上给予重视，并没有在政策、资金等方面对职业教育集团的发展给予实质性的支持和帮助。
首先是政府没有对职业教育集团提供稳定、有效的政策支持。一方面，政府对职业教育实行“一刀切”，用同一个标准衡量不同地区的职业教育，没有考虑到不同地区职业教育的基础以及社会经济发展对人才的需求都存在着较大的差异。这种做法严重制约着职业教育的发展。另一方面，很多职业教育集团完全具有自我约束的能力，但是在管理体制、办学形式、教学体系、招生就业等方面并没有获得足够的自主权，使得这些职业教育集团在实际的运行过程中处处受限，阻碍其发挥应有的作用。
其次是同独立的职业院校相比，政府对于职业教育集团资金支持的力度不足。虽然职业教育集团自身具有资金筹措能力，但是目前这种能力是十分有限的。通过加大政府对职业教育集团的资金投入，一方面能够刺激和吸引越来越多的学校、企业以及其它社会组织创建职业教育集团或加入已有的职业教育集团：另一方面能够推动职业教育集团的发展，充分发挥职业教育集团整合职业教育资源、改善教学条件、提高教学质量的功能。
2、形式松散。内部协调度差
目前，国内的职业教育集团大多数属于契约型教育集团，股权式教育集团数量很少。契约型教育集团模式通常以专业建设、人才培养等作为联结纽带．而顾全式教育集团则以资本作为主要的联结纽带。在契约型教育集团中，核心单位与成员单位通过订立章程、协议联合，各成员单位具有平等的法律地位，其人、财、物及原法人资格保持独立不变，各成员单位的隶属关系并没有改变。但是在具体的实践过程中，由于职业教育集团各成员之间存在着差异较大的利益诉求，相互之间无法达成对权、利、义务界定清晰的契约或合作协议。由于职业教育集团各成员之间缺乏实质性的联结和约束，使得各成员在不付出任何成本的情况下能够自由地进入或退出职业教育集团。正是由于缺乏实质性的联结和约束，实现职业教育集团内部人、财、物等方面资源的合理配置几乎没有可能，资源的有机整合更无从谈起，特别是学校的教育资源和企业的实训、就业资源之间的整合更无法实现。另一方面，职业教育集团内部各成员之间过于松散的关系也造成职业教育集团内部的协调度较差，导致职业教育集团处于不稳定状态，直接影响到职业教育集团的正常、有效地运作以及职业教育集团的生存和发展。"
3、对职业教育集团内部学校的具体管理把握不足
对于政府主导型职业教育集团而言，政府的主导作用主要表现在对职业教育集团整体的引导、规范以及协调集团内部各实体之间的关系。政府在集团中主要发挥着投资、引导、协调以及规范等职能，这就使政府无法对学校内部的具体管理进行充分地把握。另一方面．职业教育集团的各组成实体在加入集团后仍然保有其独立的法人资格，各实体在教学、科研、管理等方面仍然握有一定的自主权，使得职业教育集团对相关计划在具体落实过程中的实施进度、实施效果等便难以掌控。
三、促进政府主导型职业教育集团发展的建议
(一)政府应明确在促进职业教育集团发展中自身的职能
通过国外职业教育集团的比较分析，我们发现在职业教育集团发展的初期主要以政府主导型为主，而在解决发展中的问题方面政府也承担着主要的职责。在解决问题的过程中政府首先明确自身的角色定位，之后才能更好地发挥作用。政府在职业教育集团中主要发挥以下5种职能：投资职能、购买职能、筹措职能、协调职能、规范职能。
投资职能是指政府要对职业教育集团的项目以及计划拨款投资。例如日本的“官产研结合的日本模式双元制”，日本模式职业教育双元制是日本《年轻人自立和挑战计划》中的一个组成项目，为此，厚生劳动省拔出301亿日元的专用资金保证该项目的实施。职业教育集团的各实体需要通过申报从而获得政府的资金投入，政府则通过对资金申报的审批全程关注职业教育集团的发展。
购买职能是指政府购买职业教育集团各实体教育及培训的成果。例如各国的学徒培训计划，其中最有代表性的是澳大利亚的“新学徒培训制”，任何企业、机构和个人只要通过了ANTA的认证都可以承担学徒培训任务，政府根据培训后学员的就业率以及收入多少划分等级给予经费上的支持。政府对社会紧缺岗位的职业培训给予高于其它职业的资金支持。在这一过程中，政府既不参与过程管理，也不关注和干预职业教育集团的运作，而是通过购买者的身份．以经费作为调控职业教育集团管理和运行机制的杠杆，引导职业教育集团的发展。
筹措职能是指政府根据出台的计划颁布行政命令指定相关实体进行联合，并且拨出专项资金保证计划的正常实施，从而统筹社会职业教育资源，平衡各地区的发展。例如台湾的“区域产学合作中心”。自2002年起，为了解决产业发展过程中出现的各种问题，台湾教育行政部门在台湾创设了6个“区域产学合作中心”。作为一个服务机构，“区域产学合作中心”主要以技术研发、技术咨询以及技术转移作为其工作的重点。“区域产学合作中心”的建立有效地避免了集团内部各成员实体之间的恶性竞争，提高了各地区社会资源的优化配置，平衡了各地区的发展。
协调职能是指政府应协调集团内部各成员之间的利益关系，应创造和提供各种条件保障职业教育集团的顺利运行。例如，通过制定学分互认和积累转移制度促进跨教育类型的校际联盟的正常运作。此外，政府可以利用拨款来明确各成员应该承担的责任，应该履行的义务以及由此能够获得的权利。也可以在集团内部或集团之上成立协调和仲裁各成员之间利益关系的专门委员会。
规范职能是指政府通过制定相关的法律法规明确集团各成员的权利与义务。以立法的方式要求行业、企业在一定程度上支持职业教育的发展，同时也通过相关的法律法规引导其它社会机构加入集团。例如澳大利亚的《职业教育法》就明确规定企业、行业必须承担对职工和准备录用人员的职业教育费用。
(二)规范职业教育集团的组织形式，保障各成员实体的利益
首先，打破以往完全松散型的聚集模式，以协议或契约取而代之。协议或契约要以各成员之间的“利益共同点”为基础，在协议或契约中不仅要确定职业教育集团的发展方向和目标，而且要明确各成员之间的权利、义务。
一方面，有了发展方向和目标，就能够使各成员实体向着共同的方向和目标努力。另一方面，明确各自的权利和义务，能够使各成员实体之间真正地建立起实质性的联结，从而使得各成员实体之间产生实质性的约束，避免成员实体自由进出集团的现象。"
其次，原有的成员联席会制对于各成员单位缺乏有效的管理和制约，因此可以借鉴通过资产或股份制的方式联合的企业的经验，在职业教育集团之上设立专门的理事会或董事会代替原有的成员联席会制。设立的理事会或董事会是独立于职业教育集团的专门机构，对职业教育集团各成员具有更强的制约力，能够合理配置集团内部的各种资源，更好地协调各成员之间的利益诉求，不断优化职业教育集团的组织形式，引领各成员向着同一个目标共同努力。
此外，要在“优势互补”的原则下实现职业教育集团内部不同部门的团队化，提高集团的运行效率。同时达成的协议或契约对职业教育集团运行过程中的具体内容要严加规定。保证集团运行的制度化、规范化。
从可持续发展的角度来看，应建立职业教育集团的自我发展机制，通过规范集团的组织形式，明确责任，在保障各成员实体利益诉求得到满足的基础上实现职业教育集团的发展目标。
(三)转变集团的管理体制。确保各成员实体实现共赢
首先．要积极探索和建立政府主导型职业教育集团管理体制上的制衡机制。组成政府主导型职业教育集团的各成员实体存在着差异较大的利益诉求，因而政府主导型职业教育集团在管理上存在着多样性的特点，理顺职业教育集团各成员实体间的复杂关系、协调各实体的不同利益诉求就成为影响政府主导型职业教育集团存在和发展的重要方面。通过建立有效的制衡机制，使集团的各成员实体在共享权力和利益的前提下，明确各自的责任和义务，合理地分担集团运行过程中的风险。
其次，目标上要确保政府主导型职业教育集团各成员实体实现共赢。各成员实体组建职业教育集团的目的之一就是为了实现自身更好地发展。要实现各成员实体的共赢，首先要从合作人手，政府主导型职业教育集团各成员实体的合作应该从以往偏重“手拉手”的形式，向“你中有我、我中有你”转变．尤其是职业教育集团中的校企合作，要注重合作各方之间应形成实质性的联结。如要实现校企合作各方共赢，可通过推进“订单式”培养和“菜单式”培训模式，加强校企双方资源的共享等方式，在专业设置、课程资源、实训设施、专兼教师、方法改革、岗位培训、技能标准、科技开发等多个方面形成校企双方的有机合作，强化校企双方的联系，促进校企合作的深入发展，充分利用校企合作各方的资源，实现校企双方的共同发展。