职业教育制度性分割的问题及对策研究
苏州是全国最早进行中等教育结构改革的城市之一，三十年来，职业教育始终围绕发展的主题，坚持以就业为导向，以服务为宗旨的办学方针，大力推进各项改革，积极主动地服务于地方经济建设和社会发展，基本形成了结构合理、专业配套、灵活开放、形式多样、城乡协调的区域性现代职教体系。目前全市有中等职业学校48所，其中省级以上重点职业学校27所（国家级重点职校14所），省级合格职业教育中心校11所，在校生达13.5万人；有高职院校18所，其中国家高水平示范高职院1所，省高水平示范高职院2所，在校生10万人。开设的主要专业有电子类、机电类、信息类、旅游类、服装类、外贸类、汽车类、建筑类、农业类、艺术类等，基本覆盖了我市产业发展的所有门类。职业教育已成为我市教育的重要组成部分，成为我市经济与社会发展的重要支持力量。
苏州职业教育发展的三十年正是我国经济体制由计划经济向市场经济转化的时期，职业教育发展受制度的影响相比市场的作用更为明显，尤其是在管理体制、体系构建、经费投入体制等方面形成了较为明显的制度性分割现象，而这种分割现象业已成为影响职业教育发展的阻碍因素。
一、苏州市职业教育制度性分割的问题分析
(一)职业教育管理体制的不顺与职业学校均衡发展之间的矛盾
职业教育的均衡发展，既要呈现办学主体的多元化，又要实现各类学校共同发展。但是，目前职业学校间存在的发展不平衡情况还比较严重。
1.行业企业办学面临生存性困难。从办学主体的角度看，我市职业学校由政府办学、行业企业办学和民间办学三部分组成。在48所中等职业学校中，政府办学32所（占66.7%），行业企业办学9所(占18.7%)，民间办学7所(占14.6%)；在18所高等职业院校中，政府办学12所（占66.7%），民间办学6所（占33.3%）。无论是中职还是高职，虽然办学多元化的特点比较明显，但是在同一类别或级别的不同学校之间，其发展的不平衡情形也较突出，尤其是中等职业教育中的行业企业办学，已成为目前职业学校中最困难的群体，其表现与原因是：①学校的主管部门不明确。行业企业办学主要集中在上世纪八十年代，一些主要的工业主管部门纷纷创办职业学校，为当时的经济建设发挥了重要作用。但是到了上世纪九十年代末，随着经济体制改革的逐步深化，企业、行业纷纷改制，大部分行业企业办学开始从行业企业中剥离，一些学校通过改制成为了真正意义上的民办职业学校。一些学校尽管没有改制，且其性质仍属公办，但没有财政拨款和主管局、企业的资金支持，成为了自收自支性质的事业单位，我们称之为准民办学校。转制改制后，学校与原主管部门脱离了隶属关系，由于改制的后续政策不健全，甚至是缺失，对这些学校应属哪个部门管理没有明确，使其成为职业学校中游离于公办学校之外的十分特殊的一个部分。②办学经费短缺情况严重。尽管从政策上说，民办学校可以提高收费标准，但实际情况是，包括公办性质在内的职业学校所面对的大部分是社会弱势群体，经济承受能力较差，一旦提高收费标准，将没有学生报考。因此，目前各类性质的职业学校都是按照公办学校的标准收取费用。民办学校（包括准民办学校）在完全没有上级拨款，完全依靠学生交费的情况下来维持学校的生存和发展，其难度可想而知。因此，行业企业办学大多维持在相对较低的办学水平，它们不仅占地面积、建筑面积、运动场地、图书资料等指标难以达到教育部2001年颁布的《中等职业学校设置》中规定的标准，而且学校的教育教学设备比较落后，因此，这些学校在开设专业时，往往选择办学成本相对较低的商业、管理、语言类等文科专业。举办职业学校在经济上的微利或无利性，直接影响了社会资金投资职业教育的积极性。前几年曾有少量民间资本投资职业学校，但近年来这部分民资在逐步撤出，对这些学校来说可谓雪上加霜，经费的短缺直接影响着学校的生存，发展更是无从谈起。
2.管理的分散化加大了职业教育资源统筹的难度。目前职业教育是采用分线分块式管理模式，有分别隶属省教育厅、市教育局、县市区教育局的学校，有隶属教育部门和劳动部门或隶属行业企业的学校，在教学业务上又有属于教育部门的高等教育和中等职业教育两个职能部门管理的学校，上述部门之间缺少沟通协调，不可避免地出现管理分散、政策不一、办学重复、资源浪费等问题。我市48所中等职业学校无论是在招生对象、学制，还是教学模式和培养目标等方面并无不同，仅是主管部门有别，且各成系统，这对招生政策、经费统筹、专业设置、评估评价等方面产生了很多不利影响。在这种条块分割、多头管理、职能交叉、统筹乏力的管理体制下，教育行政部门难以起到领导或指导的作用，使得一个地区的各种职教力量无法形成合力，资源难以形成整体优势，不仅造成职教资源的重复低效和浪费，也容易脱离本地经济和社会需求实际，于是，学校往往只能处于对市场和生产实际的盲动和无知中，供需之间出现一定程度的脱节。
（二）职业教育体系分类的不合理与职业教育协调发展之间的矛盾
构建职业教育结构体系对职业教育的发展起着重要的推动作用，要实现职业教育健康发展，其最基本的要求就是职业教育体系内部结构及其外部因素均要协调发展，要实现中、高职发展的协调。但是，目前职业教育体系构建还不够合理，致使其与区域性经济和社会的发展要求存在一定的落差。
1.中职教育日趋萎缩。十一五以来，我市经济保持着持续快速增长的态势，每年新增就业岗位达30多万个。虽然企业对具备高职学历层次的专业技术人员的需求量也在不断增长，但仍需相当大部分的一线技术工人、服务者和管理者。这就要求职业教育的发展必须坚持以发展中等职业教育为主的原则。但十五以来，高等职业教育发展迅猛，绝大多数中专校升格为高职院，同时又新建了一大批高职院，近年来，办学条件最好的一批职业高中升格为高职校，纯粹的中职学校大幅度减少。中高职职业学校结构的大调整，使中职学生短缺现象更为明显。以2008年为例，我市初中毕业生近7万人中，近3.5万人升入普高，1万人进入五年制高职校，而进入中职校的学生中，毕业时将有5千人通过对口单招等进入高职院校或成人高职，真正接受中等职业教育的人数不足2万，占所有初中毕业生人数的30%以下，随着生源的下降，这一趋势将愈加明显。目前，中职毕业生是人力资源市场最为紧缺的对象，据一些企业人事主管介绍，不同的企业、不同的产品对员工的技能、学历有不同要求，企业比较愿意用中等职业学校的毕业生，理由是他（她）们有一定的专业知识和技能，对自身的定位比较实际，就业观比较正确，岗位的稳定性较好。虽然生产加工产品的技术含量较高，但对绝大多数的加工型企业而言，中等职业学校毕业生已能够满足生产的要求。从企业和人力资源公司提供的数据来看，目前企业员工中，接受过中等层次教育（包括中专、职高、技校、普通高中）所占的比例从50%-90%不等，如基美电子公司有员工500人，其中60%以上为中等层次，明基电通公司员工为8000人，其中中等学历占90%。据园区人力资源公司提供的数据，在目前51万从业人口中，中等层次学历的约占50%。这一比例虽然与往年相比呈缓慢下降的趋势，但从绝对量上看，对中职层次的毕业生仍有着相当大的需求量。
造成这一现状的原因很多，但最主要的原因是：中等职业教育和高等职业教育是两个层次的教育，分属两个系列，因而在教育内部分属两个主管部门管理，过度强调高职的发展而忽视相互间的协调，导致中、高职教育在发展规划中出现了与经济发展不相适应的情况。
2.高职教育的本色不显。职业化或专业化是高职教育区别于普通高等教育的重要特质。相对于中职毕业生而言，高职毕业生的就业难度更大。据人力资源公司介绍，高职生的就业定位比较高，难以安心于生产一线岗位，流动性大，而高职生的动手能力和技能水平并不明显高于中职生，因此用人单位会考虑舍高求中。可见，除了总体供求因素外，造成高职毕业生就业困难的根本性因素就是高职学校缺乏专业特色，无论是与普通高校相比，还是与中职学校相比，都难有比较优势。作为服务地方经济建设的高等职业教育，高职院校应是面向生产、面向基层、面向管理和服务第一线，培养实用型、技术技能型人才。但是，目前高职院校的培养目标仍是比较强调本科或大专学历，很少有院校把职业技能作为培养目标，职业资格证书制度在高职院校中几乎没有实施。
高职教育缺乏特色导致的另一个问题是服务地方经济的能力不强。无论是省属还是地方高职院校，其服务面越来越趋向属地化，院校与所在区域的经济发展的关联越来越高，但在专业设置、教学方法等方面，又难以做到适应地方经济的需求。院校专业设置雷同情况非常严重，教学方法落后单一，其实训条件甚至还不如中职学校，这种培养模式严重影响着高职教育的质量和声誉。
造成上述现象的原因是中高职教育之间缺乏必要的协调机制，其本质原因是职业教育体系分类的不合理，进而导致中高职分属不同职能部门管理。
（三）职教经费投入的不足与职业教育持续发展的要求之间的矛盾
职业教育要保持高水平发展的一个关键因素就是要有充足的经费投入。相对于普通教育而言，职业教育是高投入教育，需要不断引进现代化的生产和教育设备，因此，需要有大量的经费投入作为职业教育发展的支撑。然而，由于政策、观念、财力等种种原因，职业教育的经费投入还是不足，影响着职业学校发展后劲。
我市公办职业院校办学经费主要由财政负担，包括人员经费、基本建设经费等，但对职业教育的发展性投入还是比较少，职业学校的实验、实训的设备难以及时更新，跟现在企业用的一些设备技术有相当的差距。很多学校依靠贷款来解决经费缺口，以补充和更新实训设备，这给学校的发展造成很大压力。
行业企业办学困难最为突出，目前我市9所行业企业办的职校基本都是准民办性质，如果政府不予解决经费问题，这部分学校将会淡出职业教育。
民办中等职业学校在我市为数不多，全市仅有7所，其在校生数只占总数的2%，与公办学校相比，办学条件差距很大。随着生源的下降及中职免费教育的实施，民办学校办学也将无法生存。
（四）职教师资建设的困难与职业学校高质发展的要求之间的矛盾
职业学校要实现可持续发展，必须抓住教育质量这一决定要素,而学校的品质建设在相当大的程度上又取决于教师队伍的质量。长期以来，师资问题一直是困扰职业学校品质建设的一大难题。从苏州的情况来看，这一矛盾突出地体现在以下两个方面：
1.师资数量不足。目前我市职业教育师资总数不足4900人，而学生人数达到13万多，生师比不到26：1，距教育部制定的18∶1至15∶1的标准还有较大的差距。究其原因，一是编制受限，地方人事部门根据地方发展规划，从宏观上控制本地教师队伍的总量，而在安排职教和普教编制时，主管部门更倾向于保证普教的师资，职业类学校师资特别是专业教师长期处于缺编状态。二是部分学校因为经费紧张而不愿招聘教师，而采用聘请客师，这种情况在行业企业办学和民办学校中非常普遍。
2.师资专业品质不强。教师队伍的质量是办好职业教育的关键。对职业学校来说，专业教师的质量保证更是重中之重。我市职业学校专任教师（不含技工学校）4014人，其中专业教师1446人，占教师总数的36%，其中双师型教师902人,占专业教师的62%，另外，有兼职教师551名。可见，教师总数和专业教师数量明显不足，双师型教师占比还不高。
造成这一情况的原因有以下几点：一是引进难，职业学校的师资引进大多采取和普通学校相同的政策，文化基础课教师的引进相对较容易，而对有企业经验的双师型专业教师引进因受人员编制性质等因素制约，引进渠道狭窄，导致有企业经验和实践技能的专业教师很少；二是培训难，大多数专业教师都是从学校到学校，缺乏应有的实践知识和技能。必须要到企业接受培训，但这项工作难度很大，主要是企业对教师培训工作的认可度和配合情况不一。另外，某些专业的双师型教师比例确实难以提高，如会计专业的教师，注册会计师的资格证通过率非常低，即便学校愿意自己培养双师型教师也是几乎不可能。
二、对策建议
（一）整合各方力量，完善管理机制
要强化政府在发展职业教育中的统筹作用，消除管理上的条块分割问题，解决各部门职能交叉、重复建设等问题，建立由教育部门扎口管理各类职业教育的新体制。相关部门要在职业教育领导小组的协调下，正常职业教育联席会议制度，加强相互沟通，各司其职、各尽其职，帮助职业学校解决发展中遇到的各种矛盾和困难，消灭管理上的盲区，使各类职业教育资源形成合力，建立适应地方经济发展的科学、高效的管理机制。
（二）将高职纳入职教体系，由地方教育部门统筹
1.要树立大职教观念。将高职教育纳入职业教育体系，实行中高等职业教育统一管理新模式，特别是五年制高职教育，其新生来源、毕业生就业都是面向所在区域的，因此，其专业设置和招生计划数应该由当地教育行政部门审定。
2.突出职教本色建设。高职院校要提高服务地方经济的意识，要加强教学方法的研究，突出技能培训，培养经济建设急需的技术技能复合型人才。
(三)加大职教的经费投入，企业参与办学形式多样化
1.继续加大对职业教育的投入。地方政府可以通过定性和定量两方面来强化经费投入问题，明确各级政府要按GDP的一定百分比用于职业教育的发展。鉴于职业教育的高投入性，职业学校生均经费标准要单独制定，一般是普通高中的1-2倍。
2.采取切实方法解决行业企业办学的问题。对现有行业企业办学要进行清理，有能力和有必要办学的行业企业要切实履行举办者的责任，足额拨付办学所需的经费；对行业企业无能力办学而成为准民办的那些学校，则应改为政府投入。
3.探索行业企业参与职业教育的多种形式。鼓励有条件和有必要的行业企业独立开办职业学校，但要承担办学经费、师资、实训、推荐就业及学校管理等责任，独立办学的企业可以免交所有的教育税费，并可获得政府专项补贴。对于大部分不独立创办职业学校的行业或企业，在正常交纳相应教育税费的同时，可以在向学校选派实训（兼职）指导教师或接纳教师培训、提供学生实训场地、建立助学基金、捐赠专业设备等方面向学校提供支持，凡属对职业教育提供帮助的，都可在上交税费中予以减免。对职业教育做出特别贡献的企业，有优先录用优秀毕业生的权利，政府对积极支持职业教育发展的行业企业要给予表彰。
（四）调整职教师资的人事政策，加快培养双师型教师队伍
1．要调整职教师资的人事政策。面向社会公开招聘工程技术人员、高技能人才和能工巧匠担任职业院校专业教师和实习指导教师。要给予职业学校更多的招聘专业教师的指标和招聘自主权，人事部门解决被招聘教师编制性质等实际问题，使学校急需的专业教师能引得进、留得住。
2.制定兼职教师制度。兼职教师是缓解职业学校师资矛盾、实现职业教育高水平发展重要的措施，通过政策规范和引导，建立企事业单位选派专业技术人员到职业学校兼职任教的长效机制，制度的核心是要明确教育部门、行业企业和学校各方的责权利：行业企业要积极给予支持和帮助，根据职业教育发展需要，在行业企业推荐的基础上，建立职业教育兼职教师库；职业学校可根据专业教学实际需要，聘请教师库中相关的教师，并向教师本人或所在单位支付相关费用；兼职教师作为职业学校教师不可缺少的组成部分，应纳入编制，教育部门要按学校在编教师同样的经费拨付学校。
3.要探索职业院校教师培养培训新方法。采取多种形式提高教师的教学水平和相关学历层次，加快培养学科带头人、专业负责人、实训基地负责人、双师型教师和领军人才；强化职业教育教师到企业实践制度，增强教师实践能力；积极制定和完善职业教育兼职教师聘用政策，充分发挥兼职教师的作用；完善用人机制，深化内部收入分配改革，将教职工收入与学校发展、所聘岗位及个人贡献挂钩，充分调动广大教师的积极性。