农民、民工与权利保护

在医疗方面，城乡的差距和农村医疗体系的脆弱充分体现出来。中新社报道说，占中国人口20%的城镇居民，拥有全国80%的医疗卫生资源，农村则相反。

海南省副省长林方略坦言，海南一些城市医院病床利用率不到40%，而广大乡村的医疗卫生网却名存实亡，医疗费用的快速上涨使很多农民"因病致穷"。［6］农村卫生总费用中政府、社会和个人卫生投入的比重在1991年至2000年间的结构发生了显著变化，政府农村卫生投入比重由12.54%下降至6.59%，社会卫生投入由6.73%下降至3.26%，而同期农民个人直接支付费用从80.73%上升到90.15%。

乡镇医院的业务量不大，服务的利用率较低，接近70%的乡镇医院出现亏损或接近亏损的边缘。乡镇医院的业务收入以卖药为主，药品收入占收入的比重平均为65.7%，其中村级高达89.1%，这种补偿极大地加重了农民的负担。

［7］ 在公共设施方面更是如此。国家每年上千亿元的财政开支用于城市基础设施建设，而农村享受到的极少，农村的基础设施建设、公益设施建设不得不通过从农村企业、农民头上摊派、集资、收费甚至罚款等方式来解决。

现在，一些工程本应由国家财政出资的，但却采取"钓鱼"办法，上级拨一点为"诱饵"，地方财政再挤一点，剩下大部分由乡村自行解决，结果只能是向农民摊派集资。农民自己搞公共建设还有一个更重的负担，就是政府规定的１０－２０个劳动积累工、５－１０个义务工，而绝大多数农村都取了最高数，即农民每年要出３０个无偿义务工，有时出工，多数乡村喜欢叫农民出钱，每个工出１０－２０元，仅此一项全国农民每年负担高达１０００－２０００亿元。

但是，这一负担是不列入国家规定的５％范围的，也就是说在中央的政策里，这不是农民负担。［8］ 上述反差尽管巨大，并且明显不合理，但这却是国家财政政策和资源分配方式的直接后果。

一方面，自从实行分税制改革以来，财力向上级政府集中，越到基层财力越弱，相当数量的乡镇政权都是负债运转，很多县市都是吃饭财政或者"补贴"财政。另一方面，对于教育、卫生、公共设施等问题又由各级财政自行负责，实行基层政府机构改革、合并乡镇后，尽管可以减少部分行政费用，但是无法解决基层社区政权财力增长的问题。

一个重要的根源是国家把主要财力用于解决大中型国有企业问题。在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设等方面，城乡之间基本上是"一国两策"，决策的城市倾向较为严重，对农村征取太多、投入不足，导致乡镇企业、中小企业和农户经济困难重重，县域经济萎缩。

相当数量的基层政权在教育支出、职工工资、退休金发放等问题上疲于奔命，很多费用最后需要向农民摊派，结果农民原本艰难的生计更是雪上加霜。如果说国家是没有决心解决农民的教育和医疗保障等问题，基层政权机构则是既缺乏解决农民医疗保障的能力，也没有这个愿望和动力。

［9］ 对于这种现状，近年来国家在政策上有所调整，例如，在教育方面，在 "分级办学"制度运行了16年之后进行了调整。2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出农村义务教育实行"分级管理、以县为主"的新体制。

2009年4月26日，国务院副总理李岚清强调要实现两个转变，即把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，把政府的责任从以乡镇为主转到以县为主。5月中旬，国务院办公厅又在相关文件中对"以县为主"作了详细规定，其核心是县级政府负有确保农村义务教育经费的责任，即通过调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理使用上级转移支付资金，做好"三个确保"（即工资发放、公用经费、危房改造及校舍建设），而乡镇不再承担义务教育投资的责任。

新体制运行一年之后，据新华社的报道说，全国已有75%的县市实行统一发放教师工资，今年内则要求全部推行到位。这种转变应该说是一个较大的改进，至少在县这一级更大的行政区域内调度教育资源，较原来的制度有利于提供农村教育资金，有利于减轻乡镇政府和农民的负担，也有助于缓和乡镇政权因向农民摊派教育经费而造成的紧张和冲突。

不过，进一步的分析发现，县一级财政的实力决定了这一新的制度的先天缺陷，对此不能抱过大的期望。在现有的"分税制"财政体制下，县级财政所占份额很小，加上乡（镇）级财政也只有全国财政收入的20%多一点（中央政府占51%，省和地市两级占27%）。

在现有的2109个县级行政区域中，财政收入超亿元的县不足600，包括574个国家级贫困县在内，财政补贴县多达1036个 (均为1999年数据)。大部分县连维持"吃饭财政"的水准都困难，一些县全年的财政收入甚至不够用于教育的支出。

［5］